明太祖朱元璋

引言

“風憲”

一詞由來已久，《後漢書·皇后紀序》中就有：

“爰逮戰國，風憲逾薄，適情任欲，顛倒衣裳，以致破國身亡，不可勝數。”

風者，風紀也，憲者，法令也。風憲就是監察百官風紀，整治吏治之意，自漢朝以來，皆以“風憲”稱主管這項工作的御史及其屬官。

明朝右副都御史及獬豸補子

1、風憲官舉劾制度的前身

明朝風憲官舉劾制度的前身是御史監察制度。御史自東漢設立後，南北朝、隋、唐、五代宋、金一直到元朝都在沿襲。御史所居官衙，有過御史府、蘭臺、憲臺、烏臺等稱呼。

唐朝貞觀年之前，御史臺沒有司法權，只有奏事權。貞觀年間，開始有了審理部分案件的權力。開元年間，由御史臺、刑部、大理寺組成

三法司

，負責審理重大案件，御史臺負責

監審

。這一制度就是我們平常在戲劇裡經常聽到的“三堂會審”，這一制度一直延續到清朝，防止和減少冤假錯案的發生。

除了參與審理重大案件，御史臺還有監察在朝官和地方官的職能，

“風憲之設，在整肅紀綱，澄清吏治，非專刑名。“

。元朝時，御史制度空前發達，御史臺在地方設立分支機構：

行御史臺

，在地方上，與

行樞密院、行中書省

並立。

朱元璋也十分重視監察制度，早在1367年十月（西吳元年，小明王死後，朱元璋改年號，次年稱帝），他承襲了元制，建立了御史監察系統。在應天設御史臺，在各道設分支機構按察司。

但是在洪武十三年發生了一件大事，終止了這套舊有的監察制度。

也有人說胡惟庸案是君相爭權的結果

2、改御史臺為都察院，初步確立明朝的風憲官舉劾制度

洪武十三年，發生了

胡惟庸

案。胡惟庸案的真相比較複雜，我們這裡不做過多的討論。透過這件事，朱元璋開始考慮前朝留下的這些制度的合理性，決心改革。我們比較熟悉的就是廢黜傳承千年的宰相之職，設立六部，既然要監察的部門發生大改革了，原來的監察部門也必然發生變化。在胡惟庸案中，御史臺的御史中丞

塗節

也涉及勾結胡惟庸，更是暴露了原有制度的弊端，必須要進行改革。

在經過兩年的考慮之後，朱元璋於洪武十五年重新建立風憲官舉劾制度。

⑴、改御史臺為

都察院

。長官為左、右御史，正二品，下設屬官左、右副都御史（正三品）、僉都御史（正四品），監察都御史八人（正七品）。負責“察舉百官，糾劾不法，……整飭猥茸貪冒壞官紀者。”明朝文官補子是鳥，武官是獸，風憲官卻是另外一個系統，一律是獬豸，都察院的御史和六科的給事中都是獬豸，只是花紋不同，以示別類。

明代的都察院的權利比以往大大增加，不僅對審判機關有監督權，還擁有“大事奏裁、小事立斷”的權利。

《明史》：“都御史，職專糾劾百官，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司。凡大臣奸邪、小人構黨、作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者，劾。凡學術不正、上書陳言變亂成憲、希進用者，劾。”

⑵、在十三道（初十二道）分設

提刑按察司

，長官為

監察御史

（十三道共110人，每道7-11人不等），初為正九品，後為正七品，負責地方官吏的考察和舉劾。

巡查御史巡按在戲曲中演化成八府巡按

⑶、規範

巡查制度

，由都察院直接派出巡按御史，巡查地方“察舉天下有司官員有無過犯，奏報黜陟”。明朝的官員考課週期是三年，如果沒有補充的監察制度，中間有過錯，再糾正也要等三年之久，這就有失公平的原則。所以這種巡查制度，有效地補充了考課制度的不足。

“（ 巡按御史） 凡至所在，體知有司等官，守法奉公、廉能昭著者，隨即舉奏； 其奸貪廢

事、蠧政害民者，究問如律。“（《大明會典》）

巡查御史官職不高，但管的範圍很寬“巡按、清軍、巡鹽、茶馬、巡漕、巡關，其中又以巡按為重”。不光是巡查地方，在朝的百官也有監察責任。

“十三道監察御史，主察糾內外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”。

“兩京刷卷，巡視京營，監臨鄉、會試及武舉，巡視光祿，巡視倉場，巡視內庫、皇城、五城，輪值登聞鼓。”

“巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷”

監察御史因為要外派，為了防止他們濫用職權，所以官職設定的極低，就是我們說的“七品芝麻小官”只要他們在外面為非作歹，他們的頂頭上司都察院，隨時可以處置他們，而不用顧忌他們的官位。

監察御史的品秩雖低，但是他們直接對都察院負責，而都察院牢牢掌控在皇帝手中。監察御史的人選，要經過皇帝親自擇選才能入職。在個人品行操守、功名資格（進士出身）、工作經歷（三年以上）、年齡體貌（30-60歲，身材高大，相貌端正）、選用程式（以考選為主）五個方面有著嚴格的要求。

監察御史補子

對於都察院改變的思考：

對於御史臺的改革也是朱元璋透過胡惟庸案反思的結果。

對於百官風紀的監察，一方面可以保證朝廷的政策得到更好的執行；另一方面可以保證皇帝對於百官的管控，尤其是對地方官管理。

取消宰相就是為了加強君主的集權控制力，在審理胡惟庸案的時候，朱元璋震驚地發現：御史臺這個可以劾舉百官的機構，其長官居然與胡惟庸勾結在一起。一旦胡惟庸控制了自己，就可以在極短時間內，將全國的官吏變成他們自己的手下！這個是絕對不被容許的，所以立刻裁撤了御史臺，經過兩年的深思熟慮，才推行新的都察院制度。

吳元年時，御史臺的長官御史大夫是從一品，品秩是很高的。朱元璋初設都察院時，長官左右御史的品秩降低，這是朱元璋對於風險的考慮。在確定安全之前，不能給都察院太高的品秩。在確定安全之後，朱元璋提高了都察院長官左右御史的品秩，為正二品，以後就沒有變過。因為皇帝可以直接任免這個職務，提高御史監察地位和權位，加強了御史的權利，也是對於君權的加強。

自古以來有“御史，耳目之官” 的說法，是直接為皇權服務的，對皇帝直接負責。這樣就可以避開其他勢力的干擾，直接處置貪官汙吏，這樣就大大加強了處置效率，這個是有積極作用的。

外派的巡查御史的品秩又極低，是個芝麻小官，但是權力卻比以前更大。巡查御史可以有即時處分的權力，這個是方便對於外派官員的控制，一旦發現他們有不法之事，可以馬上處理，提高了工作效率，能夠較好地平息社會矛盾。由於品秩低，有資格監督他們的朝廷官員和地方官員就多，可以保證他們的公平公正，不至於濫用職權。

給事中補服

⑷、將御史臺的監察權力分出一部分來，設立獨立的

六科

，長官為

都給事中

，初為正五品，後醬為正七品。屬官為左右給事中，給事中，從七品。主要監察物件為吏、戶、禮、兵、刑、工六部。

六科是對都察院功能的一種補充，而且分為六科之後，給事中的專業性更強，更容易發現六部工作中一些專業性很強的問題。但是我們看到，六科長官的品秩不高，就沒有辦法真正地管事，他們對於六部的監察工作主要是

“奏聞”

，處置的權力微乎其微。在明中後期，皇帝不給撐腰後，六科的監察功能大大削弱。

“六科，掌侍從、規諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而頒之，有失，封還執奏。凡內外所上章疏下，分類抄出，參署付部，駁正其違誤” 。

清朝揭帖格式

⑸、都察院除了彈劾百官之外，還有一個重要的功能：舉薦。這兩個功能合併起來，就是我們所說的“舉劾”。

明朝官員的考核主體制度是考課制度，有固定的週期，三年一考。而考課的根據除了根據這些官員的長官和他們自己提交的報告之外，監察御史的考評，也成為了朝廷銓選有潛力的官員、旌表稱職官員、參革失職官員的補充依據。

吏部設有“揭帖科”，監察御史等言官的

舉劾題本

彙集於此，分類入冊，要銓選官員時，就“揭查各單”，以此為憑。

《吏部職掌》： “各處撫按舉劾方面及有司庶官，抄出到司，除薦舉各官移付文選司外，其糾劾各官，俱查歷年撫按考語，本部仍加查訪，分別應否留用、改調、致仕、閒住為民等項，具本請旨。”

嘉靖二十五年（ 1546），兵部言： “本部進退將官，悉憑撫按舉劾。”嘉、隆之際的兵部尚書楊博也說： “本部推用將官，在內憑巡視科道年終奏薦，在外憑總督、撫、按循例舉劾。”

明朝官員

⑹、巡撫、總督

洪武二十四年，又增設

巡撫

之職（從二品），有過令巡撫巡查全國的例子。到了永樂年間，才正式形成制度。巡撫由吏部會同戶部推舉朝中重臣擔任，每年八月起巡，監督地方政事，監察地方官吏，次年回道。

巡撫設立的最初的動機是為了解決像是

流民作亂、稅糧難入、河道不治、邊關不靖

等社會矛盾激化的狀況，漸漸成為制度。因為巡撫要處置緊急事務，需要一些權利，明朝至清，漸漸掌握軍事權，成為朝廷統治的得力助手。

為了加強力度，又設總督一職，多為六部正官兼任，外派辦事授予大權，“因事而設，事畢即撤。”到了清朝，總督就演變成地方最高長官，與巡撫合稱“督撫”，由皇帝直接控制。

風憲官夫婦畫像

3、風憲官

自身紀律

的整頓

都察院經過改革之後，對於懲治貪官方面起到了很好的作用。朱元璋本人對於貪腐問題很重視，在風憲官的選擇上，格外用心。這一時期清理了一大批貪墨的官吏，也舉薦了相當數量的清廉官員。

但是同時冒出一個問題。風憲官自己就不會有問題嗎？如何保證風憲官本身的清廉呢？明朝也做了相應的制度設計。

⑴、任用上的

迴避

制度。即親屬有官職的，不得擔任風憲官。

《萬曆野獲編》亦記載：“父兄現任在京三品大臣，其子弟為科道言事官者，俱改任別衙門，照例循資外補。”

⑵、風憲官之間的

互相監督揭發

制度。讓風憲官互相之間進行監督，發現有不法之事就有責任揭發。但是不能“妄奏”誣告，一旦發現是誣告，你告別人什麼罪，就治你什麼罪，而不止誣告罪了。

《明會典》記載：“凡都察院、按察司，堂上官及首領官，各道監察御史典吏，但與不公不法，及曠職費事，貪淫暴橫者，許相互糾舉，毋得徇私容蔽。其糾舉並要明具實跡，奏請按問明白，核實區處。其有挾私妄奏者，抵罪。”

⑶、

重罰

風憲官貪墨。風憲官是監督者，他們比別的官吏更明白國法及神聖性，如果他們知法犯法，罪要加二等。

《大明律》：“凡風憲官吏受財，及於所按治去處求索借貸人財物，若買賣多取價利及受饋送之類，各加其餘官吏罪二等。”

明成祖朱棣

4、制度的變化

⑴、

巡按

制度的建立。朱元璋時期，風憲官制度出於嘗試建立階段，沒有完善。明成祖繼位之後，沿襲了他爹的制度。但是明成祖面臨一個很頭疼的問題。

明成祖是奪位登基，在朝的官員，他可以直接把支援建文帝舊臣清除掉。但是他總不能把全國的地方官員都換掉吧，在奪取帝位之後，他需要穩定的局面，還要這些人管理地方。現在建文帝沒有找到，任何一個地方的官員有可能藏著建文帝，等到建文帝恢復了元氣，再趁機反攻，自己就是這樣上臺的，所以他格外擔心，建文帝也透過這樣復辟。

那怎麼辦呢？他就想到了監察御史巡按的舊例。朱元璋時期有過巡按前例，但是並非制度，有的年份沒有，有的年份巡好幾次。到了朱棣這裡，就將巡按一事變成制度，定期派自己的心腹，到地方觀察地方官，回去報告，如果發現地方官員有思念建文帝的傾向，即刻處置。另外一個配合的機構就是東廠。

東廠太監

⑵、

巡撫

和

總督

的設定。

這個我們再上面已經說過了，作為舉劾制度的完善，在明仁宗和明英宗時分別設定了巡撫和總督的職位。

一品武官補子

⑶、舉劾的範圍由文官擴張到

武官

。

明初天下初定，要倚重武官，所以舉劾制度並不包括武官。直至到明宣宗時，開始涉及武官的監察。

“各處衛所指揮、千、百戶、鎮撫有公廉幹濟能整飭軍馬者，亦有老幼殘疾不能任事者，敕至即用心察訪，具實來聞； 若有貪婪不才、虐害軍士，亦察實具奏。”

明英宗時，正式將武官的監察列入制度，這只是探試性地將衛所官員列入監察範圍。

“各處衛所官員，聽巡按御史、按察司，照依文職事例，一體考察。”

在對於衛所武官監察成功後，之後的皇帝陸續把鎮戍營、南北京營、巡捕營、漕運武官統統列入監察範圍。

明朝官員

⑷、舉劾制度開始形式化，逐漸蛻變。

明初的時候，皇帝對於吏治重視，風憲官還能盡職盡責。到了明朝中後期，皇帝本身對於吏治的重視程度下降，風憲舉劾制度就開始蛻變。

由於風憲官的權力大，待遇又不高，在對於他們的監督制度鬆弛之後，他們就開始了權力尋租。風憲官開始收受賄賂，推薦的多，對於納財之官，極盡讚賞值此，彈劾的少，就是彈劾也皮毛抑或行排擠之能事。風憲舉劾制度變得名存實亡。

為了應對這個狀況，萬曆皇帝就採取了一個簡單粗暴的處理方式：限制舉薦人數上限和彈劾人數的下限。這是完全脫離了風憲舉劾制度為了管理吏治的初衷，實在是亂彈琴。

陝西巡按

劉廷宣

感嘆道： “撫按舉劾俱有額數，切以為舉限以額可也，劾亦有額，何哉！ ”

明朝後期，地方官高價營薦，風憲官收錢違規舉薦的事情成為了一種普遍現象，成了半公開賣官鬻爵之地，這是其建立者朱元璋所意想不到。表面上朝堂上下一片和氣，實質上卻是集體腐壞。地方官出的財帛從哪裡來？只能是盤剝下屬、百姓、兵士以償費。

天啟三年（ 1623） ，兵部員外郎鄒維璉痛心疾首地說：

以臣生平所聞，上自大將、副將，下逮參、遊、閫帥、備、總、千夫長、百夫長之屬，無不各有定價，每一缺出，多從居間得之。而既已得官又營得薦，兼以在內在外當事舉刺，每每通於成例，不得不姑取以充。數年來壞盡國家之武備，斷送皇上之封疆者，病根實在於此。

海瑞

5、總結和反思

風憲舉劾制度，是封建王朝為了鞏固自己統治而建立的制度。王朝的建立者親眼看到了吏治腐壞對於前朝的破壞作用，心中始終不敢忘記警惕之心，可以比較認真地從實際出發，解決老百姓集中關心的事情，對於改善普通百姓的生活狀況，維護公平正義起到了積極的作用。

但是隨著建國的久遠，後繼者沒有見到前朝放任管理的惡果，變得短視起來，只看到眼前的問題。就比如萬曆皇帝那個“舉薦有上限。彈劾有指標”的政策，完全是混賬決定！只是為了應付眼前問題，沒有考慮如何保證社稷的長治久安。風險舉薦制度的問題也沒有得到及時矯正，最終也成為了壓翻明朝統治的稻草之一。

這個也反映了，在封建社會，“家天下”的弊端。由於這種時代的侷限性、皇權的自私性，也決定了明朝無法徹底解決腐敗問題。但是明朝所建立的風憲官舉劾制度中是有一定的合理成分，他們的失敗的經驗也可以對後人起到參考和警示的作用。

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