怎樣把人群整合為一個國家，這可能是人類最複雜、最重要的知識。在這方面，我們很有理由自豪驕傲一些。

2019年，我們慶祝了建國70週年。對於我們中國人來說，“建國”有兩種含義，一種是新中國建立。70週年就是紀念這個的。但說到中國這個國家的建立，那可要久遠得多了，至少有幾千年的歷史。

因為時間太久遠，所以，從無到有地建立國家需要做哪些事，我們反而習焉不察、忽略不知了。生活在有各項成熟制度的國家中，對於我們中國人來說，已經是自然而然的事情。

但世界上確實有那種剛剛建立不久的新國家。奈及利亞有個大作家阿契貝，他曾經感慨地說：他們那一代人，是個人年齡比國家年齡還大的人。他出生時，根本沒有奈及利亞這個國家，連地理名詞也沒有。他們出生在英國的一個非洲殖民地裡，一直以為自己是英國人。後來，幾個英國在非洲的殖民地獨立了，組成一個新國家，名叫奈及利亞。阿契貝他們在三十多歲時忽然成了奈及利亞人。也就是說，他們這些人的年齡，比奈及利亞這個國家的年齡大三十多歲。

看起來，建立一個新國家，只要沒有外部敵人阻撓破壞，也沒什麼難的。那些新獨立的非洲國家應該就是這麼想的。國家嘛，無非總統部長公務員、軍隊警察加監獄。把這些都弄起來，建國就成功了。

可是，大部分新獨立的非洲國家並不成功。國家方方面面幾十年都沒上正軌，亂七八糟打個不停。看起來有各種各樣的原因，其實歸根結底就是：建國遠未完成，很多該做必做的事情，還沒做。

比如上面說到的奈及利亞，是幾個不同的民族地區組合而成。把這幾個不同的民族及其地區捏合成一個國家，只在表面上完成了，但實際上時時都有分裂的危險。一旦分裂，奈及利亞這個國家就消失了。建國大業，中道崩殂。

在歷史悠久，已經穩固成型的國家，推翻舊政權，建立新政權，已經很難。從無到有地建立一個全新國家，更是難上百倍千倍。

這其中的難點在於：建立一個新國家，除了總統部長公務員、軍隊警察加監獄這些人人皆知的政治環節以外，還有大量細節性的、事務性的工作要做。這些工作由於很瑣碎、不起眼，往往被人忽略。但是，如果這些細節性工作沒做或者沒做好，人群就還只是人群，而不是被整合成一個國家。

所以，回顧中國的早期歷史，看看古人在建立國家時，都做過什麼，會大大增進我們對國家的理解。對那些新建立的國家，也很有啟發意義。他們可以知道自己還有哪些重要的事情還沒做。

在這方面，歷史學家已經做了很多研究。以秦始皇統一中國為例，除了大兵四處作戰、掃平六國、建郡縣、封三公、書同文車同軌、統一度量衡這些“大動作”以外，還有幾項同樣重要的事務性“動作”，或者說建國大業的細節，同樣重要。

01 要建立國家的檔案系統

國家的檔案系統，是指政府事務要用文字寫成檔案。皇帝和官員之間，官員之間，用檔案溝通。

1975年，湖北雲夢出土了一批秦簡，內容是秦朝的法律，其中有一條的內容是：

有事請也，必以書，毋口請，毋羈請。

（有什麼事，必須寫個檔案來看，不要口頭說說，也不要托熟人走後門）

現在有個詞“文牘主義”，形容沒完沒了地發文件，弄得大家很疲憊，效率很低。對“文牘主義”應該要警惕，但要求用檔案溝通政事，卻是建立國家的重要環節。堅持這樣做，不僅可以讓政事處理正規化，而且可以適應新國家各地不同的口音，也可以減少熟人社會的舞弊現象。

即使對個人來說，都是好腦子不如爛筆頭，想要有效管理一個國家，沒有書面檔案，只靠口頭交流，肯定是不行的。

中國歷史上有很多小的遊牧政權，因為沒有自己的文字，就沒有自己的檔案系統，政事也因此不上正規，停留在少數首領面對面的交流中。這些小政權也就因此旋生旋滅，沒能建立起穩固的國家。

因為用書面檔案管理政事，就要求官吏能識字寫字。秦以前，會寫字基本上是貴族的特權，到了秦，因為需要大小官吏處理檔案，國家就必須培養大量識字寫字的人。這樣一來，就同時給國家培養出了一支貴族以外的幹部隊伍。這是中央集權國家能夠穩固執行的重要條件。

02 建立國家的“驛站”系統

國家建立起來，有了官員，官員勢必要到各地辦理公務，也就是出公差。如果國家很繁榮發達，這當然很容易，但新國家往往都是各方面初創的狀態。這時，就需要一套驛站系統確保官員在國內各地順利出行。

驛站在中國，最早出現在戰國時期。到了秦漢時期，就很穩固了。驛站由官方設定，路過的官員可以免費吃飯、住宿、使用交通工具等等。要想驛站正常運轉，需要用專門的文書管理官員——不能隨便什麼人到驛站都可以免費吃住。這樣一來，又成為管理官員及其出行的有效制度。

中國的歷史經驗表明，驛站對於國家運轉，至關重要。但驛站一旦建立起來，又不免成為各方佔國家便宜的漏洞。規定是必須要有正式檔案才能免費入住驛站，但可想而知，時間一長，管理勢必鬆弛。方方面面的人都會想方設法來揩國家的油，甚至最終造成驛站系統的廢弛。

可見，國家是否能保證驛站的正常運轉，不僅要求國傢俱備相應的財政能力，也要求國傢俱備足夠的管理能力。可以說，驛站既是治理國家必備的工具，也是國家政治是否良好的晴雨表。

對於現代社會來說，郵政和國內物流系統，是和驛站類似的角色。所以有個說法，郵政延伸之處，就是國家邊界所到之處。在很多偏僻邊遠的地區，都能看到國家郵政的存在，原因就在於此。郵政，一方面確保國內的資訊溝通，同時，也宣示著主權的範圍。

這實際上是在說，真正建立一個國家，要必須建立起國內的資訊、物資、人員流動通路。沒有這個至關重要的基礎設施，國家就沒真正建立起來。

03 官員的請示彙報制度

國家建立以後，要想穩固並發展，中央必須掌握地方上的種種資料和情況，包括人口、田地、財政收支、官吏數量、司法案件等等。這些重要資訊向中央彙集，要有完善的、系統性的制度，這就是官員的請示彙報制度。

現在出土有秦漢時期的統計報表。在那時，從鄉里開始，到郡縣，都要向中央朝廷每年彙報種種資料。同時，還要有詳細的檔案整理和儲存制度。秦朝滅亡時，劉邦帶兵率先衝進咸陽。別人都去搶財寶，只有張良忙著去接收檔案。張良有大智慧，他深知，掌握了檔案，就掌握了帝國各地方方面面的資料和資訊。有了這些，漢朝才能順利治理國家。

一方面是地方向中央上報，另一方面則是中央對地方的下察。秦代有監御史，漢朝有刺史，任務就是到各地去訪查各種情況，看看地方對中央是否有隱瞞和欺騙。

除了這些專職人員以外，皇帝、丞相、三公九卿都會臨時派出自己的使者到地方上去明察暗訪。漢簡中就有“丞相使者”的字樣。

在請示彙報這個大範圍內，有常規性的上傳下達，也有因事而起的操作程式，這就是所謂“請”和“議”。“請”是下對上提出建議和請求。“議”則是皇帝大臣為了商量某事召集下級部屬一起開個會。這些都是國家制度中，上下級之間互動的制度性安排。沒有這些制度，或者制度規定得很粗糙，國家治理就難上正軌。

04 中央在全國分配物資

史書中，關於東漢的“大司農”有這樣一條，說大司農的職責是“損多益寡，取相給足”。東漢的大司農相當於今天的財政部長。在各地上報各種資料的基礎上，大司農要統一籌劃，根據各地的情況安排物資轉運和人力調配。豐產豐收的，拿出來一些，補給歉收遭災的。這就是持續到今天的中央財政轉移支付。

中央保持這個職能，不但可以保持國內各地的經濟平衡，也可以增強中央的權威，增加國家的凝聚力和向心力。這是新國家建立以後必須做的重要事情。如果國家在這方面懶政怠政，或者行事不公有偏有向，國家的基礎就會被動搖，長此以往，就會趨於分裂和解體。

以上所列四項，當然不是建國大業細節的全部，只是其中的一部分。值得注意的是，這些“細節”，都不是殺伐決斷、內外征討的大事，而是看起來平淡無奇的事務性工作。但歷史表明，正是這些事務性的細節工作，在基本政治制度的“骨架”上，補足了建立國家所需的“血肉”，讓國家真正活起來，並且，活在人們的心中，從而，把人群真正整合為一個國家。

我們中國的幸運和優勢在於，這些“建國細節”，祖先在幾千年前就開始做了，做得很深入很全面，歷經歲月，已經成了歷任政府的“下意識”。或許國力有強弱，但每一個王朝的政府，都無師自通地理解這些“建國細節”的重要性，只要有條件，就會盡力去做。

那些新國家就沒有這樣幸運了。他們需要從頭開始摸索這些“建國細節”，而一旦有所疏漏，國家可能就會因此出現大麻煩甚至大危機。怎樣把人群整合為一個國家，這可能是人類最複雜、最重要的知識。在這方面，我們很有理由自豪驕傲一些。

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