法律要點：宅基地使用權繼承問題

陳某1與陳某2繼承糾紛上訴案｜浙江省寧波市中級人民法院（2016）浙02民終3633號民事判決書

一、事實概要

陳某1（上訴人、原審原告）、陳某2（被上訴人、原審被告）系同胞兄弟，均為寧海縣桃源街道竹溪村村民，後陳某1因參軍（1968年入伍，1971年退伍）轉為居民。1956年，雙方的父親陳炳育病逝，留有茅屋5間、平屋1間，佔地4分3釐6毫。另據存於寧海縣檔案館的土地房產所有證存根顯示：陳炳育名下有房產，房產所涉地基共2段4分3釐6毫。1995年，陳某2取得涉案土地的土地使用權證，面積為345。8平方米。2001年10月，陳某1和陳某2簽訂《屋基地契分據》一份，載明：因父遺下兄弟未分，如今經兄弟倆共同協商決定，屋基四至以房產證為準，陳某1劃分在西首邊為界，陳某2劃分東首邊。

現雙方的爭議焦點為：

（1）登記於陳某2名下的面積為345。8平方米的土地使用權是否屬於陳炳育的遺產；（2）陳某1能否基於《屋基地契分據》取得170平方米的土地使用權。一審法院認為：

第一，對於未建有房屋的宅基地，其使用權不能繼承。

理由如下：（1）宅基地使用權的初始取得具有人身依附性。申請宅基地的只能是本集體經濟組織的成員。（2）宅基地使用權的初始取得具有福利性質。宅基地使用權的初始取得是無償的，村民可以以宅基地自然滅失、戶內成員增加等理由向村集體提出審批宅基地，村集體經濟組織依據村民的具體情況重新調整、分配宅基地，這與我國的農村土地集體所有的制度相對應。（3）我國現有法律並未規定宅基地使用權可以繼承，反而對宅基地使用權的流轉進行了嚴格限制。這種限制主要是由宅基地使用權具有的農村集體居住保證功能決定的，宅基地使用權是農民的基本生活保障和安身立命之本。對於建有房屋的宅基地，其使用權可以繼承。《繼承法》第3條第2項明確規定公民的房屋屬於遺產範圍，故建在宅基地上的房屋屬於遺產，而房屋的使用、收益、處分必須依賴於宅基地使用權，因此在這種情況下，只有允許宅基地使用權作為遺產繼承，才能保障物權的實現。但這種繼承存在限制條件，即不得對原有房屋進行翻建、重建；如房屋滅失，則宅基地使用權收歸集體。

現雙方作為證據使用的存於寧海縣檔案館的土地房產所有證存根，其形成時間為20世紀50年代初，其形成依據為新中國成立後進行土地改革所確定的農民私有土地制度。現陳某1主張涉案土地系繼承父親留下的屋基，但因父親去世時在該部分土地上未建有房屋，而未建有房屋的宅基地使用權不能繼承。雖然陳某2在1995年取得土地使用權時的具結書中記載房屋系祖傳，但雙方均確認父親去世前並未在涉案土地上建有房屋，故陳某1的主張不成立。登記於陳某2名下的面積為345。8平方米的土地使用權不屬於父親的遺產，陳某1不能基於繼承取得170平方米的土地使用權。

第二，宅基地使用權是與集體經濟組織成員的權利與利益聯絡在一起的，它的取得具有無償性，帶有福利性質，故不能在非本集體經濟組織成員之間轉讓。

現雙方簽訂的《屋基地契分據》所涉及的土地性質為集體所有，而陳某1系城鎮居民，非該集體經濟組織成員，雙方就分配集體土地使用權而簽訂的《屋基地契分據》無效，故陳某1無權基於該分據取得土地使用權。

陳某1不服一審判決提起上訴。

二、判決要旨

駁回上訴，維持原判。

陳某1稱涉案土地系其父親遺留下來的屋基，為此提供了1951年的土地房產所有證存根一份，雙方確認本案訟爭所涉及的345。8平方米土地系包含在原記載的坐落於大屋門前的8分土地上。但我國於20世紀50年代中期從農民土地私有制過渡到集體所有制，個人對土地不再享有所有權，故僅憑該份土地房產所有證無法證明雙方訟爭的土地系其父親的遺產。集體土地使用權只有本集體經濟組織成員才能享有，陳某1系居民，雙方當事人之間簽訂的《屋基地契分據》對登記在陳某2名下的集體土地使用權進行分割無效。綜上所述，陳某1訴請按照其與陳某2簽訂的《屋基地契分據》取得170平方米的土地使用權的拆遷安置補償所得，缺乏依據，本院不予支援，故駁回上訴，維持原判。

三、解析評析

（一）本案的爭點

1．宅基地使用權能否作為遺產繼承

本案中，陳炳育病逝後，其留下的房屋所佔宅基地能否作為遺產由其子陳某1和陳某2繼承，這是主要爭點。我國現行法律制度對宅基地使用權能否作為遺產被繼承未作出明文規定，理論中對該問題如何處理則是眾說紛紜。原《繼承法》第3條對遺產的範圍進行了列舉（《民法典》第1122條刪除了列舉情形，直接規定：“遺產是自然人死亡時遺留的個人合法財產。依照法律規定或者根據其性質不得繼承的遺產，不得繼承。”），宅基地使用權是否屬於遺產的範圍取決於對作為遺產的“公民的其他合法財產”的理解。《民法典》第362條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”可見，作為用益物權的宅基地使用權，是民事主體的合法財產，這不存在任何疑問。然而，《物權法》對宅基地使用權的內容沒有進行具體規範，而是僅在該法第153條規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家的有關規定。”（《民法典》第363條：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定。”）從而將如何規制宅基地使用權的取得轉介到《土地管理法》。《土地管理法》是關於土地制度的公法性規定，其中關於農村宅基地管理制度的規定不僅是理解宅基地使用權內容之基礎，而且也是對宅基地使用權行使的公法限制。

從《土地管理法》和國家的有關規定來看，宅基地使用權是一種帶有社會福利性質的權利，主要用於解決農民的基本居住問題，居住保障功能是宅基地使用權的首要功能（全國人大常委會法制工作委員會民法室編：《《中華人民共和國物權法＞條文說明、立法理由及相關規定》，北京大學出版社2017年版，第319頁）。由於宅基地使用權是農村集體經濟組織為其成員提供的一種福利，故宅基地使用權的主體具有身份上的要求，即只有農村集體經濟組織成員才能享有宅基地使用權，此種成員身份一旦喪失，基於成員身份取得的宅基地使用權將因失去基礎而被農村集體經濟組織收回，且宅基地通常是以戶為單位申請，單個家庭成員不能以個人名義申請宅基地［王利明：《物權法研究》（下卷），中國人民大學出版社2018年版，第186～187頁］。而且““戶＇的存在是宅基地使用權存續的條件，農戶中只要有成員存在，宅基地使用權就當然存續，戶員的遷出或者死亡可能導致宅基地的面積被核減，但宅基地使用權不會滅失”（陳律、吳孫有：《宅基地使用權繼承問題研究》，載《人民司法》2012年第19期）。同時，法律和國家政策對宅基地使用權的取得、流轉、消滅等有諸多限制，如必須遵循“一戶一宅”原則和“戶有所居”的底線規則、宅基地的面積不得超過限定標準，禁止將宅基地使用權流轉給城鎮居民等。

宅基地使用權在內容上的福利性、權利主體的身份性、取得的無償性和流轉的禁止性等特性，決定了宅基地使用權是一種較為特殊的用益物權，該權利儘管屬於民事主體的合法財產的範疇，但卻不應被包含在原《繼承法》第3條規定的作為遺產的“公民的其他合法財產”之中，即宅基地使用權不能作為遺產被繼承。

2．陳某2能否繼承取得宅基地使用權

現陳某1和陳某2提供存於寧海縣檔案館的土地房產所有證存根，作為證明涉案土地屬於其父陳炳育所有的證據，但該土地房產所有證是新中國土地改革確定的農民私有土地所有制的產物，而農民私有土地制度早就隨著農業合作化運動而發生改變。如在1962年9月透過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》第21條第1款已經確定宅基地屬於生產隊所有。在陳炳育病逝後，陳某1和陳某2有權共同享有陳炳育的宅基地使用權。雖然陳某1因參軍轉為居民，但在1998年《土地管理法》修訂之前，其也能夠在農村享有宅基地使用權。不過，陳某1因一直未在該宅基地上建造住宅，也沒能夠提供享有宅基地使用權的證據，故可以認定其原本享有的宅基地使用權已經被農村集體經濟組織收回。相反，陳某2具有農村集體經濟組織成員身份，在農村集體經濟組織的土地上建造了住宅，並取得了涉案土地的土地使用權證，故其享有涉案土地的宅基地使用權。本案中法院沒有言明陳某2取得宅基地使用權的依據，但從案件事實來看，其不是透過繼承其父陳炳育的遺產而取得，應屬以農村集體經濟組織成員身份申請而取得。因此，陳某1主張依據《屋基地契分據》取得土地使用權的理由不能成立。

（二）本案的意義

在我國，宅基地使用權能否繼承不僅具體規範缺失且立法態度模糊；同時，因宅基地使用權糾紛的複雜性，司法實踐中也存在同案不同判甚至裁判法理相悖的現象；學界對宅基地使用權糾紛中所涉繼承問題如何處理亦存有重大分歧。在本案中，法院根據現行法律和國家的有關規定之精神，以宅基地使用權人的資格認定為基礎，強調宅基地使用權的人身依附性和社會福利性質，對實踐中處理宅基地使用權糾紛案件具有一定示範意義。

（三）本案遺留的問題

儘管宅基地使用權不能作為遺產繼承，但房屋作為遺產顯然可以被繼承。在我國的“房地合一”模式下，為了充分保護房屋財產權，房屋的繼承人即便不具有農村集體經濟組織成員身份或已經擁有一處宅基地，其也將因享有房屋財產權而必須享有使用該房屋坐落的宅基地的權利。

本案中法院認為，對於未建有房屋的宅基地，其使用權不能繼承，對於未建有房屋的宅基地，其使用權可以繼承。法院將宅基地使用權能否繼承與宅基地上建造的房屋捆綁在一起，這是房屋被繼承後法院為保護該房屋的財產價值所提出的一個折中方案。但是，本案中法院同時強調，這種繼承存在限制條件，即不得對原有房屋進行翻建、重建；如房屋滅失，則宅基地使用權收歸集體所有。由於對宅基地使用權人來說，其享有和行使宅基地使用權不受不得對原有房屋進行翻建、重建或房屋滅失則宅基地使用權收歸集體的限制，可見，透過繼承房屋而享有的使用該房屋所坐落的宅基地的權利在性質上與宅基地使用權相去甚遠。不過，這種權利究竟屬於何種性質的權利、具體內容如何等問題，在現行法律和國家政策中均未規定。

當前，在“三塊地”改革試點對宅基地有償使用制度進行諸多有益探索的基礎上，現行《土地管理法》第62條第6款規定，“國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅”，從而在社會福利性質之外賦予了宅基地一定的經濟價值，但該規定過於籠統且缺乏可操作性。為了將上述規定在實踐中落到實處，構建法定租賃權制度無疑是一個較優的選擇，即“權利主體在特定條件下因繼承、抵押權實現、買賣等方式獲得宅基地上房屋及建築物，但其無法獲得宅基地使用權時，依照法律規定享有的在一定期限內有償使用宅基地的權利”（陳小君：《宅基地使用權的制度困局與破解之維》，載《法學研究》2019年第3期）。可見，本案對我國“房地一體”模式下因房屋繼承導致的個體利益與以農村集體經濟組織為代表的集體利益產生衝突時，如何在保證房屋和宅基地的價值均得到有效實現的同時，又使兩者在權利實現時達成利益協調，從而完成宅基地有償使用制度的建構，留下了諸多值得進一步探討的空間。

四、參考文獻

全國人大常委會法制工作委員會民法室編：《＜中華人民共和國物權法＞條文說明、立法理由及相關規定》，北京大學出版社2017年版。

王利明：《物權法研究》（下卷），中國人民大學出版社2018年版。

陳律、吳孫有：《宅基地使用權繼承問題研究》，載《人民司法》2012年第19期。

陳小君：《宅基地使用權的制度困局與破解之維》，載《法學研究》2019年第3期。

商飛：《農村宅基地“三權分置”政策入法的公法基礎-以＜土地管理法＞第62條之解讀為線索》，《雲南社會科學》2020年第2期。

高海：《宅基地使用權繼承：案例解析與立法構造》，載《東方法學》2018年第5期。