作者 | 張益榮

財政吃緊，不少地方政府已經著手拍賣停車場經營權、租賃住房等資產，以期盤活存量，緩解財政壓力並擴大有效投資。尤其近期農發行、國開行等政策性銀行推出了“盤活存量國有資產貸款”，以中長期專案貸款的條件對購置國有資產的市場化主體予以貸款支援，深受地方政府歡迎。

而政府如何透過合法合規出售資產也成為各方關注的問題。

一、法律適用

為直接緩解財政壓力，地方政府有償轉讓的多為行政事業單位所佔有、使用的國有資產，其出讓主體為相關行政事業單位。因此，區別於企業國有資產交易，其適用的法律制度為行政事業單位的國有資產管理制度，具體包括中央層面行政法規及部門規章、規範性檔案，以及地方法規、規範性檔案等。其中，中央層面主要制度如下：

說明：《地方行政單位國有資產處置管理暫行辦法》適用範圍包括行政單位與事業單位。

二、交易步驟

行政事業單位有償轉讓國有資產的交易步驟一般包括：（1）確定盤活標的；（2）資產評估；（3）行為審批：（4）正式交易。

（一）確定盤活標的

1.摸清存量家底

組織行政事業單位全面梳理所持有的不動產、經營權、林權、收費權、優質國企股權等有價值的存量資產，摸清存量資產的權屬、手續、負債、運營等情況，可透過建立盤活存量資產臺賬對區域內的資產進行全面梳理。

2.篩選盤活標的

從資產規模與收益性兩個維度，對存量資產進行篩選。按照盤活存量資產的相關政策，篩選領域包括：交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設施、生態環保、產業園區、倉儲物流、旅遊、新型基礎設施等

規模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎設施專案資產

，以及老舊廠房、文化體育場館和閒置土地等

長期閒置但具有較大開發利用價值的專案資產

。

在資產型別上，優先篩選收益較好或由潛力的經營權（特許經營權）等無形資產。結合地方情況，建議重點從汙水處理、垃圾處理、供水、供熱、標準化廠房、停車場等具有一定穩定現金流的專案資產中篩選盤活標的。

在確定盤活資產標的過程中，可選聘律師事務所、會計師事務所等第三方專業機構進行盡職調查，明確存量資產的權屬狀況、有無權利瑕疵或負擔等，並對後續交易的合法合規進行全過程把控。

（二）資產評估

按照《國有資產評估管理辦法》及地方相關法規要求，由資產所屬行政事業單位選聘具有資質的評估機構，提供相關資料，委託其進行標的資產評估。

評估方法包括收益現值法、重置成本法、現行市價法、清算價格法等。其中收益現值法，可最大限度體現標的資產的未來收益價值，實現標的資產盤活價值最大化。

（三）行為審批

盤活標的資產所屬的行政事業單位，按照財政部《地方行政單位國有資產處置管理暫行辦法》及本級國有資產處置管理相關規定，履行審批程式。通常需由資產所屬的行政事業單位向主管部門申報，主管部門稽核同意後，報本級財政局審批。

（四）正式交易

1.選擇交易方式

按照行政事業單位有償轉讓國有資產的相關規定，在遵循公開、公正、公平的原則的前提下，行政事業單位可以選擇的交易方式包括：拍賣、公開招標或協議轉讓等。

2.確定交易對手

根據交易結果，與交易對手簽訂交易檔案，交易雙方按照約定支付對價、轉移標的資產；交易對價作為政府非稅收入，按相關規定上繳財政，納入預算管理。

需要注意的是，本地國有企業往往較其他市場主體具有更高的對價支付意願。但如本地國有企業參與受讓標的資產，應當為不承擔政府隱性債務的市場化運營主體。

三、重點問題

（一）

交易方式

在交易方式方面，出於交易程式的時間成本、費用成本等原因，地方政府出售國有資產時多傾向於採用協議轉讓方式。但協議轉讓有嚴格的適用條件：其一，不適合拍賣、公開招標；其二，經公開徵集只有一個意向受讓方。

具體不適合拍賣、公開招標的原因，參照企業國有資產交易相關規定，一般包括以下情形：（1）特定領域資產、對受讓方有特殊要求，需要在國有及國有控股企業之間轉讓的；（2）涉及政府或國有資產監督管理機構主導推動的國有資本佈局最佳化和結構調整，以及專業化重組等重大事項。

但綜合財政部關於行政事業單位國有資產處置中“杜絕暗箱操作”（財政部《關於進一步規範和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資［2015］90號））與“嚴格控制非公開協議方式”（財政部《中央行政事業單位國有資產處置管理辦法》（財資［2021］127號）第二十一條）的政策導向，

建議優先透過拍賣、公開招標等公開競爭方式進行交易。

（二）受讓主體

本級國有企業能否作為行政事業單位國有資產的受讓主體，背後的問題在於其有償受讓的合理性與必要性。

按照《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》（國資發產權［2005］239號）相關規定，在“符合國家有關法律法規和產業政策的規定；符合國有經濟佈局和結構調整的需要；有利於最佳化產業結構和提高企業核心競爭力；劃轉雙方協商一致”的原則下，本級國有企業受讓相關資產可採用無償劃轉的方式。當然，這一規定並非限制本級國有企業只能以無償劃轉方式受讓相關國有資產，但從無償劃轉到有償轉讓，多增加了交易稅負。作為國有企業，需要對其投資行為決策的合理性與必要性進行充分論證，避免與其主業或國有資產保值增值之目標相違背。

此外，需要注意的是：

1。如平臺公司作為受讓主體參與該類交易，需重點關注其是否完成了市場化轉型，其支付對價來源是否涉及新增政府債務（對價來源是否為財政性資金或以財政資金作為還款來源的債務資金）。

2。對於PPP專案（包括TOT），財政部《關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明確禁止“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股並能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP專案”。財政部PPP中心在2021年11月底對部分省市發通知，在涉及存量公共資產轉讓的擬入庫PPP專案稽核方面，進一步要求實控人為本級政府平臺公司的國有企業不得作為社會資本方（上市公司除外）。

（三）交易對價來源

受讓主體支付交易對價的來源為其自有資金或債務性資金。值得一提的是，在銀行貸款方面，除了傳統的併購貸款外，農發行等政策性銀行就盤活存量資產推出了專項貸款政策。

按照銀監會發布的《商業銀行併購貸款風險管理指引》（銀監發〔2015〕5號），併購交易價款中併購貸款所佔比例不應高於60%，併購貸款期限一般不超過七年。

而根據農發行在各地宣介的《中國農業發展銀行盤活存量國有資產貸款模式政策指引》，其支援借款人透過政府和社會資本合作（PPP）模式、購置資產、特許經營權等方式，對存量國有資產進行盤活；購置資產是其當前重點推廣的貸款模式。該種貸款產品貸款用途為購置資產，但還款來源及貸款比例為中長期專案貸款結構，即資產的經營收入作為還款來源，貸款比例不超過交易標的80%，期限最長不超過經營權或專案資產經營期限。

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