清入關以後，遵循漢族正統文化傳統，廣泛收取士大夫集團人心，因此能夠快速的穩定統治地位，在制度上，基本延續明制，雍正皇帝一上臺，即開展了從朝廷到地方清理府庫虧空的工作，展現出了當時官場的許多問題，例如耗羨，耗羨是火耗和羨餘的總稱，從明朝萬曆時張居正改革開始，地方政府徵收賦稅除糧食外，一律摺合成銀兩收取，但是從民間收取的銀兩大多是雜銀碎銀，有的份量、成色還不足，因此要將這些碎銀進行大火熔鑄成官方標準銀錠，這個過程就會產生損耗，稱為“火耗”。

另一方面，地方州縣徵收的糧食存放在倉庫裡，會被老鼠偷吃，稱為“鼠耗”，糧食放久了，會產生黴變，所以定期要拿出來晾曬，免不了被麻雀等鳥類吃掉，稱為“雀耗”，再一個就是古代交通、物流不發達，錢糧在運輸的過程中產生的消耗，水路稍好一些，但不是所有省份都可以走水路的，陸運就需要大量人力車馬，產生的損耗稱為“腳耗”，除去正常消耗的結餘為“羨餘”，因此，火耗和羨餘統稱為“耗羨”。

地方州縣向國家繳納錢糧，就會產生上述損耗，一般火耗是最主要的損耗，這個損失的部分由老百姓承擔，在徵稅的時候，官府就會向百姓多徵收一部分，而這些多徵收的錢糧是不包括在國家“正稅”之中的，屬於附加稅，比如你要繳納一兩銀子的稅，因為有火耗，那麼稅吏就直接多收你三錢或四錢銀子，以彌補這個損耗，一直以來朝廷都沒有把耗羨歸為正稅之類，只屬於地方政府徵收的附加稅。

那麼，這當中就會產生一個問題：既然不是正稅，也沒有相關的明文規定，國家自然不會去幹涉，又是必收的稅目，那麼徵收多少就由地方官府說的算，如果遇到一些操守不嚴、廉潔度不高的官員，可能成為他們搜刮民眾中飽私囊的一個好“藉口”。

比如，根據正常損耗，徵收一錢銀子的火耗就夠了，可他偏要收四錢或五錢，也就是說這個損耗沒有標準，老百姓也只能任其宰割，當時民間有諺：“百姓不苦於賦，而苦於賦外之賦，”就是說老百姓並不認為賦稅很沉重，而讓他們困苦的是“苛捐雜稅”，火耗自然屬於雜稅之類，徵收火耗最高的是河南省達到百分之八十，陝西省達到百分之五十，其他省份大多在百分之二十到三十，最低是百分之十。

當然，當時西北在打仗，陝西和河南要供給軍餉，因此徵收的很高，但是均數百分之二十到三十的火耗，對百姓來說也是很重的負擔。

耗羨問題在康熙朝早就有人提出要“稍加整頓”，康熙說：“州縣官克取火耗，加派私徵，及司道府縣徇情不報者，皆革職提問，徇縱參之，督撫革職，”也就是說，康熙根本不同意徵收火耗，可是“若停火耗，外官幾不能度日矣！”為什麼呢？因為清承明制，官員的俸祿很低，低到一個縣令年俸四十五兩，每月三兩七錢，比如《紅樓夢》裡大觀園隨便一頓飯二十幾兩，劉姥姥說：這一頓的錢夠我們莊稼人過一年了。

一個縣官自己要花費、養兩師爺、差役等，還要辦公費用，巴結上司迎來送往，都得自己掏錢，算下來還不如一莊戶人家，幾乎是“揭不開鍋”，那麼他必然會想“其他辦法”。

需求是客觀存在，它不會因為你是官員或是百姓就有所不同，後來，雍正與“直臣”沈近思有次談話，談到了火耗問題，雍正問：你做縣令時是否徵收火耗？沈近思回答：也徵，雍正問徵收多少？沈回答：百分之三十，雍正說：你這難道就不是盤剝百姓嗎？沈不卑不亢的說道：臣非為一己之私，如不徵，難以養妻活兒。

康熙

由此，我們可以看出徵收火耗，實際上與官員的俸祿太低、公務費用不足有很大關係。

康熙六十一年（1722年），山西巡撫噶什圖向康熙建議：用火耗填補虧空、支付官用，本省用度實不足請旨加派，遭到康熙拒絕，“民間火耗只可議減，豈可加增？朕在位六十一年，從未加徵民間火耗，今安肯照伊等所題加徵乎？”有鑑於前代經驗教訓，清朝實行的是“永不加賦”的稅收政策，康熙不想破壞成例，他本來就不建議收火耗，這是地方官府與百姓的事，朝廷最好不干涉。

但是，客觀問題是一直存在的，你不解決它它就會愈演愈烈，康熙曾言：民間官員火耗只收百分之十的就算清官了，這也算是立了一個標準，但是沒有去實施，因為康熙晚年倦政，又崇尚無為而治，認為凡事“生一利必生一弊”，結果不了了之。

雍正皇帝在潛邸時就對耗羨問題有所瞭解，他多次奉命辦理地方事務，對民間疾苦十分關心，因此，雍正繼位後，就在頒佈給各地方的明詔中說道：“錢糧火耗，日漸加增，重者每加至四五錢，民脂民膏，朘削何堪，至州縣差徭，巧立各色，恣其苛派，竭小民衣食之資，供官司奴隸之用。”要求降低火耗，不得盤剝百姓。

雍正

對耗羨存在的弊端他是知道的，那麼，怎麼解決？

時任湖廣總督楊宗仁向雍正上奏章提到了耗羨問題，“湖廣州縣以上，俸工報捐已十餘年，官役枵腹，安能禁其不擾民？請自雍正元年起，俸工如額編支，從前有公事，令州縣分捐，實皆轉派於民，令州縣於加一耗羨內，節省二分，交藩庫充用，此外絲毫不得派捐。”

楊宗仁的奏章雖然沒有解決耗羨問題，但是提供了一個大體方向，隨後，山西巡撫諾岷向雍正建議：其一，火耗必須訂立一個標準，比如，山西省全年應徵二百八十萬兩稅收，那麼火耗應該在五十萬兩左右，提出了一個徵收比例，其二，從雍正元年清理虧空以來，各省州府縣皆有虧空，對於那些因公造成的和實在無法追繳的虧空（即無著虧空），取一定的耗羨銀來填補，其三，用耗羨銀來支付衙門辦公費用，其餘上繳，最後，諾岷建議說；民間私派亂徵，全因官員俸祿太低，可以拿出一部分來補貼官員，以達到“養廉”的目的。

雍正看後大悅，說養廉這個詞說的好！對諾岷給予嘉獎，並下詔各地官員進言，並與大學士九卿一同會議，以期拿出一個具體的解決方案。

在諾岷建議的基礎之上，朝廷正式確定了“火耗歸公”的政策，在山西和河南兩省試行，並取得了一定的成效，但是，隨即就遭到許多大臣的反對。

反對者認為：一，耗羨是地方官與百姓的事，朝廷不應該“大包大攬”，二，耗羨是地方州縣應得之賦，朝廷不應該與之“爭利”，三，有些貧困州縣本來火耗徵收並不多，如果定立標準反而增加百姓負擔，如果仍不足官用，必增加其它稅目（如鹽、茶、絲、關稅等）之量，四，耗羨自古以來是民間自然生成，若強加干涉，必新生事端，於國於民恐無裨益，五，此議有違先帝之願。

雍正看了這些反對意見後，沒有急於表態，而是繼續與諸大臣討論，他似乎對火耗歸公的執行意願很堅定，有的官員認為：耗羨濫徵必須改變，也就是說要有標準，火耗銀也要惠及督、撫、道、藩司、臬臺，不能全進府縣官員的口袋，上級官員的俸祿也不高（總督180兩/年，巡撫150兩/年，按察使130兩/年，道臺103兩/年），可由各省布政使依照官階品級統一分配，歸公以後，地方再不得私徵，如此，可減輕百姓負擔。

還有的人認為：只在山西河南兩省實行便可，雍正認為此議無全域性觀，難道其他省百姓不是大清子民乎？提出：“與其州縣存耗銀以養上司，何如上司提火耗以養州縣？”也就是將此銀由上官調配，改變以前給上司送禮的陋習，並強調，火耗只可議減不可加增，讓天下百姓安於業才是先帝最大的遺願！

在雍正的堅持下，火耗歸公繼續全國推行，並下了嚴旨：若有官員在應徵之額外另行加派，必嚴懲不怠！

耗羨歸公實行以後，大部分省份徵收比率為百分之十至百分之二十，絕大多數只徵百分之十，最低的浙江省收火耗百分之二，堪稱表率，這樣一來，老百姓既知道該交多少稅，負擔也減輕了不少！各省財政狀況不一樣，因此推行以後如有問題，仍可以著情複議。

耗羨歸公是一種“取之於民，用之於官”的稅收制度，改變了以前的私徵濫徵狀態，制定了差異化標準統一收取，統一分配，這筆錢，用於填補虧空，官員辦公費用，第三就是作為“養廉銀”補貼給每個官員，最後部分上繳國庫。

雍正二年（1724年）隨著耗羨在各地的推行，各級官員都領到了養廉銀，真正體會到了新政策的好處，因為他們所領的養廉銀是自己俸祿的幾十倍，甚至上百倍，例如，山東一個道臺或知府，養廉銀是三千兩至四千兩，一個知縣也可以拿到一千至兩千兩，各省主官中山西巡撫諾岷的養廉銀高達三萬一千七百多兩，河南巡撫田文鏡兩萬九千兩，可能與田文鏡是雍正的寵臣也有關係，根據當年稅收多少的變化而上下浮動，較之以前，何啻天壤之別？

而且，隨著虧空逐漸補齊，耗羨銀的盈餘量增大，官員宦囊漸豐，施政沒有必要像以前精打細算，架橋補路造福一方也有了財政的支援，也就沒必要冒違法違紀的風險去想“其他辦法”了，正所謂“倉廩實而知禮儀，衣食足而明榮辱”。

火耗歸公是不是一次成功的稅收制度改革？

到雍正七年（1729年），全國各地基本都實行了火耗歸公，但是，任何政策在執行的過程當中都會產生新的問題，一方面是執行是否到位，一方面是客觀情況的制約，耗羨也是如此，對於一些貧困州縣，稅收本來不多，火耗就更少了，那麼官員的養廉銀如果不足官用，必然會提高其他稅目的徵收量，比如鹽稅、商稅、丁口地賦等，這樣的話，養廉銀製度就沒有什麼作用，老百姓被苛捐雜稅所擾的問題還是沒有解決，雖然如此，也不能否定了它的積極作用，它改變了私派濫徵的局面，增加了國家財政收入，減少了官員的貪腐，某種程度上減輕了老百姓的負擔，為後來的“攤丁入畝、士紳同差”，起到了借鑑意義。

養廉銀真的能養廉嗎？

任何制度都不可能盡善盡美的，對於貪婪的人，窮奢極欲他也不會滿足，對於清廉的官員，哪怕是粗茶淡飯也甘之如蜜，因此養廉銀仍然屬於“治標不治本”的政策，但是，對於那些清廉又想幹事的官員，還是利大於弊的，對於貪官，給他貪不給亦貪，因此，治貪仍須從長計議。

另一方面，養廉銀只補貼國家正式官員，那些非正式官員就不能享受這個待遇，比如衙門裡的師爺、衙役、獄役、忤作、基層的教員、鄉保里正等，這些人原來可以私取火耗銀過日子，現在火耗歸了公，他們只能領一點微薄的“死工資”，俗話說老爺不狠衙役狠，最終找各種由頭敲詐鄉民。

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