英國最高法院在11月23日裁定，未經英國政府授權，蘇格蘭不得就脫離英國問題舉行獨立公投。英國最高法院的裁定書寫道，蘇格蘭議會“沒有權力為蘇格蘭獨立公投立法”。

這一裁決結果其實毫不意外，但同時也毫不意外地引起了蘇格蘭民族黨的極度不滿，當然蘇格蘭議會也毫不意外地表示接受裁決。這些毫不意外的背後，使我們難免發出疑問：為什麼蘇格蘭議會一再提出再次獨立公投？英國政府2012年為何會同意蘇格蘭進行獨立公投？現在又為何不同意？

在2011年的地方選舉中，蘇格蘭民族黨獲得了蘇格蘭議會中129個席位中的69席，這意味著蘇格蘭民族黨可以在不用考慮其他黨派的情況下推行自己的政策，也意味著蘇格蘭民族黨足以代表蘇格蘭議會，向時任英國保守黨政府商議獨立公投事宜。2012年10月15日， 經過多輪協商，雙方簽署“愛丁堡協議”，英國議會隨即通過了一項“第 30 條”（section 30）命令讓蘇格蘭議會臨時有權舉行公民投票，對於這場公投，英國政府信心十足，“期待一場輕鬆的勝利”。然而，後面的事實卻並不如此輕鬆，這一公投延續的問題，困擾英國至今，那麼當時的英國為何會同意蘇格蘭公投呢？筆者認為可以從歷史邏輯和現實邏輯兩個層面分析。

英國議會大廈（路透社）

一、英國政府同意蘇格蘭獨立公投的歷史邏輯

法國著名歷史學家布羅代爾（Braudel）就曾說：“唯有歷史才能說明法蘭西作為一個地理整體的成長過程。”英國獨特的歷史軌跡，對英國政府後來的決策有著深遠的影響。

英國，如著名歷史學家狄金森所言，“在世界較為發達的政治國家之中，實現了最長時期內沒有暴力革命或者流血內戰以及強加的獨裁統治與國外佔領” ，這使得英國的地方自治傳統能夠得以保留並逐步發展。作為世界憲政史上的里程碑文獻，1215年的英國《大憲章》不僅確立了“王在法下”的原則，同時確定了保護地方自由的傳統，在第十三條規定：“倫敦市應保有其原有之一切自由權及自由風俗習慣，水陸皆然。朕並承認其他各城邑、市鎮、口岸保有其自由權及自由風俗習慣。”有學者對此指出：“英國是一個建立在地方分權基礎上的單一制國家”。在20世紀以前的大部分時間裡，英國對於地方事務的管理，基本採取不干預的態度，“大多數英格蘭人對於蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的困擾問題漠不關心”（狄金森語）。以蘇格蘭為例，儘管蘇格蘭在1707的合併過程中放棄了蘇格蘭議會，但仍保留了大量與獨立相關的機構，並且有著不同於英格蘭的法律體系和國家教會。這種宗教分立本身既是英國地方自治傳統的表現，又加固了英國地區各立的意識。如愛丁堡大學教授湯姆·迪瓦恩（Tom Devine）所言：“（英蘇的聯盟）並不是基於感情，而是基於一種便利，是實用性質的聯盟。”一旦這種便利消失，聯盟也可以解散。

在聯盟裡，英國政府在絕大部分時間內一直尊重著蘇格蘭的自主性和民族性，蘇格蘭作為一個不同於英格蘭的民族，在英國是從來毋庸置疑的問題。英國的這種地方分權的傳統，如著名的歐洲民族主義研究學者邁克爾·基廷（Michael Keating）所言，使得英國國內“並沒有一個與少數民族主義相對應的英國民族主義”，在面對蘇格蘭的公投要求時，自然能夠以更加開放的態度去接受。

二、英國政府同意蘇格蘭獨立公投的現實邏輯

現實邏輯，顧名思義，即當時卡梅倫政府認為同意公投對於執政黨的風險與收益（costs and benefits）問題。在當時的英國政府看來，同意蘇格蘭獨立公投是一個典型的“低風險，高回報”的決策。這是基於對於蘇格蘭會選擇留在英國的強大信心。因此，同意公投，可以換取“民主”美名，甚至可能有潛在的選票回饋。

歷史上看，追求蘇格蘭獨立的蘇格蘭民族黨在1970年代之後才開始有影響力。1967年，年輕的女律師溫妮·尤因（Winnie Ewing）在漢密爾頓補選中獲得了46%的選票，擊敗了工黨和保守黨的對手，贏得了蘇格蘭民族黨自1945年以來的首個議席，標誌著蘇格蘭政治進入了一個新的發展時期。在此之前，民族黨長期處於英國政治的邊緣地位，追求獨立的宣言無人問津。甚至於19世紀初，許多蘇格蘭上層人士還抱怨保留自己的法律、教育體系是蘇格蘭落後的原因，期待更多地融進與英格蘭的聯盟。儘管後來民族主義的興起證明了蘇格蘭民族性的一直存在，但不得不承認的是蘇格蘭民族主義在相當長的一段時間處於“弱民族主義” 狀況。在其他地區民族主義風起雲湧之際，蘇格蘭正在慶祝自己與英格蘭的偉大結合。

雖然時至公投前夕，蘇格蘭支援獨立的人數已遠非昔日可比，但民調顯示，支援獨立的人數並沒有隨著支援民族黨的人數上升而呈一邊倒態勢，如下圖所示。

蘇格蘭獨立支援率（1999-2016）

（資料來源：Scottish Social Attitudes， From Indyref1 to Indyref2？ The State of Nationalism in Scotland。）

在2012年簽署《愛丁堡協議》之前，蘇格蘭的獨立支援率一直在30%上下浮動，遠沒有達到足以讓保守黨政府驚慌的地步。因此，現實的民意可以讓英國“大方”地顯示自己的民主，因為保守黨政府有信心、有資料相信蘇格蘭人不會脫離英國。而且，給予蘇格蘭獨立公投的權利，也顯示了英國政府對於蘇格蘭民意的尊重，同時，公投的失敗（對於保守黨政府而言的絕對大機率事件），能夠壓制蘇格蘭民族黨的生存空間，另外鑑於歷來都是工黨政府在力推蘇格蘭的自治，而保守黨總是扮演一個壓迫的角色，此番同意公投，能夠某種程度扭轉保守黨的形象，而拒絕公投，將再度惡化保守黨在蘇格蘭的地位，在黨派競爭中，“一箭雙鵰”的決定，保守黨何樂而不為呢？

歷史上的地方分權傳統與現實中的“低風險，高回報”，使得2012年的英國卡梅倫政府“慷慨”地同意了蘇格蘭獨立公投的舉行。但鄰近公投前夕，蘇格蘭獨立聲浪的飆升，也著實讓英國政府“虛驚一場”，以至於卡梅倫在演講中說出了著名的“我會心碎”言論。而今天經過了英國脫歐、進一步的權力下放與英國政治、蘇格蘭政治等諸多變化，世殊時異，英國政府再次同意公投可能需要新的契機。

附：1998《蘇格蘭法案》的權力劃分

1.英國議會保留的權力

王室，英格蘭與蘇格蘭的聯盟，聯合王國議會；

國際關係，包括對外貿易，除了：觀察和實施歐盟和歐洲人權公約事項；

國防和國家安全；叛國；處理恐怖主義的規定；財政和貨幣政策，貨幣，造

幣和法定貨幣；

移民和國籍，引渡；

與毒品和槍支有關的刑法，以及對毒品的管制濫用；

選舉，地方選舉除外；

官方機密，國家安全；

關於公司、商業協會、保險、公司破產和智慧財產權的法律，金融機構和金融服務的監管；

競爭，壟斷和兼併；

就業立法，包括勞資關係、平等機會、健康和安全；

大多數消費者保護；資料保護；

郵局、郵政和電報服務；

大多數能源事宜；

鐵路和航空運輸；道路交通安全；

社會保障；

對這些職業的監管，包括醫療、牙科、護理和其他衛生專業、獸醫、建築師、審計師、地產代理、破產從業人員和保險中介；

運輸安全和監管；

研究理事會；

受助區域的選定；

核安全，控制和藥品安全，互惠健康協定；

廣播和電影分類，劇院、電影院、賭博的許可；

重量和測量；時區；

墮胎，人類受精和胚胎學，遺傳學，異種移植（xenotransplantation）；

平等方案；

對外層空間活動的管制。

2.主要移交給蘇格蘭議會的職能

健康；

教育和培訓；

地方政府，社會工作，住房和規劃；

經濟發展和運輸；歐洲結構基金的管理；

法律和家庭事務，包括大多數民法和刑法以及司法和起訴制度；警察和監獄；

環境；

農業，漁業和林業；

體育與藝術；

與下放事項有關的研究和統計。

本文作者

華敏超，西南政法大學白昃戰略研究院講師，國際關係博士。

注：本文部分內容已經在《聯合早報》2022年12月7日刊發，本篇是在其基礎上的補充與延伸，特此說明。

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編輯| 呂夢婷

責編| 常宇豪

稽核| 馬 方

西南政法大學白昃戰略研究院