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在今天我們國家的行政區由省級行政區、地級行政區、縣級行政區、鄉級行政區組成。最基層的一級是鄉級，至於村則屬於基層群眾性自治單位。

古代中國，百代都行秦政法，秦代開始實行郡縣制，在此之後的王朝的最基層行政單位就是縣。也就是說，在古代國家的權力基本到縣一級就結束了，所以那時候稱縣令為“芝麻官”。

而皇權的“神經末梢”則是龐大的鄉村地區，在農業為主的時代，多數的人口生活在縣城以外的鄉村中。說起皇權來，更是普天之下莫非王土，那不下縣的鄉村，皇權又是怎樣覆蓋的呢？

古代基層治理，基本上就三件大事：治安巡邏、戶籍管理、徵收賦稅，相對應的歷朝歷代雖有職位名稱的不同叫法，大體上都是設定三個職位以進行管理。

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秦朝的時候，縣以下設鄉、裡和亭。鄉和裡是行政機構，亭為治安組織。

設定三個基層治理崗位，分別是三老負責教化，嗇夫負責訴訟和稅收，遊徼負責治安。

鄉以下為裡，三十戶設一位設一個裡典或是里正，負責徵稅，伍老負責治安。

十里設一亭，個一亭長，負責治安，緝捕盜賊，可別小看了這亭長職位，劉邦未起事之前就出任秦朝的泗水亭長。

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宋代初期，遵循的是唐朝五代時期的舊制，在鄉村中設定里正與戶長作為鄉村職役共同收繳田賦和各種捐稅。設定耆長、壯丁負責治安管理，逐捕盜賊。

後來宋仁宗時廢除了里正，由鄉書手取代。這樣緝捕盜匪，管理戶籍、徵收賦稅等工作，就由耆長、戶長和鄉書手承擔。

宋代規定鄉役實行輪流差派，較富有的第一、二或第三等主戶承擔，里正由一等戶任擔任，戶長是里正的副手由二等戶擔任，鄉書手協助里正辦理文書，由三等戶充當。輪流坐莊的制度，也能保證避免一家獨大。

因為是鄉役性質，並非朝廷正式官員，所以沒有酬勞。但是手中有權，里正負責管理一個鄉少則十幾個村、多則幾十個村。

他們三者是，縣級政府和鄉民之間管理鏈條中不可或缺的一環，起到中樞作用。國家的政令從上往下傳達下來，最終要靠他們來實現，從下往上徵發的賦稅，各種勞役，也得靠他們的運作。

耆長、戶長和鄉書手就構成了宋朝的基層治理體系。

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明代，作為從最底層的打拼上來的皇帝，朱元璋是非常熟悉底層百姓的心理，為了保證統治的穩定，他制定了一套規則，將權力的觸角伸到了每家每戶，人、事、物都給你安排得明明白白。

明朝時朱元璋規定，每一百一十戶為一里，然後挑選出丁糧較多的十戶做里長，其餘的一百戶均分為十甲，設定一個甲首，每年一個甲首一個里長分別管轄各甲、各里之事，每甲根據丁糧的多少來輪流管理一年。

他們的主要職責就是徵繳稅糧，這種迴圈當管理者的行為，還有一個專有名詞，叫做“排年”。

除了設定里長、甲首外，朱元璋還在鄉里設定排解糾紛、訴訟的職位——里老。

這個職位一般是由這個地方德高望重、明事理、辨是非的老人來充當。如果你被打了，你的東西被偷了，夫妻關係不和諧了，都可以找里老進行調解。

里長、甲首、里老就構成了明朝的基層治理體系。