高標準農田建設現狀與對策

摘要：為科學佈局、加快推進、規範實施、高效利用高標準農田建設，透過多點實地調查、群眾座談、專家諮詢、政策研讀等工作，分析我市現狀、問題，提出對策和建議。

xxxx市位xxxx，東經xxxx—xxxx和北緯xxxx—xxxx之間，東以xxxx和xxxx為界，西以xxxx及xxxx界，南至xxxx主脊，北臨xxxx和xxxx，轄境東西長約xxxx公里，南北寬約xxxx公里。轄xxxx區xxxx縣，根據第xxxx次全國人口普查結果顯示，截至xxxx年年末全市常住人口xxxx萬人，城鎮人口xxxx萬人，農村人口xxxx萬人。

一、高標準農田建設現狀

（一）已建專案概況。

1。全市耕地地力及種植結構。全市xxxx區xxxx縣，總面積xxxx平方公里，耕地面積xxxx公頃，其中xxxx區xxxx公頃，其它地貌面積較少。土壤分佈形成南北兩個差異明顯的區域，北部的xxxx平原以xxxx土、xxxx土為代表，南部的xxxx地以xxxx壤、xxxx為代表。據1980～1986年土壤普查，全市有xxxx個土類，xxxx個土壤亞類，xxxx個土屬，土壤種類繁多。全市農用地面積xxxx公頃，作物種植以糧食、蔬菜、瓜果、苗木為主。xxxx年，預計全市夏糧播種面積xxxx萬畝，夏糧總產xxxx萬噸，畝產xxxx公斤；秋糧播種面積xxxx萬畝，秋糧總產xxxx萬噸，畝產xxxx公斤；蔬菜種植面積為xxxx萬畝，蔬菜產量為xxxx萬噸，平均畝產xxxx公斤；園林水果種植面積xxxx萬畝，園林水果產量xxxx萬噸。

2。已建成專案規模和分佈。xxxx頒佈的《xxxx高標準農田建設規劃》，我市xxxx年底建成高標準農田xxxx萬畝。自xxxx年xxxx省開展高標準農田建設以來，隨著各區縣的逐步實施，在提高專案區社會經濟效益同時，生態環境也得到了改善。

截至目前，xxxx市已建成高標準農田xxxx萬畝，累計投資xxxx萬元。其中xxxxxxxx萬畝，xxxx區xxxx萬畝、xxxx區xxxx萬畝、xxxxxxxx萬畝、xxxx萬畝、xxxx萬畝、xxxx萬畝、xxxx萬畝、xxxx萬畝。特別是“十二五”、“十三五”以來，在中央和省級的政策支援和引導下，高標準農田建設大力發展，僅“十三五”期間，全市建成高標準農田xxxx萬畝。這些專案的實施，極大地加強了農業基礎設施，有力地提高了農業綜合生產能力和抗禦自然災害的能力，促進了現代農業的發展和農民增收，為脫貧攻堅奠定了堅實的基礎。

3。農田建設專案主要工程類別。目前，全市實施的農田建設專案主要有：高標準農田建設、中低產田改造專案、土地平整與復墾、節水灌溉、灌區改造、抗旱水源等專案。以上專案以加強和改造農田基礎設施為重點，增加農業產量，提高農民收入。

（二）工作體制及經費情況。

xxxx年xxxx月機構改革時，政府改革方案中將水務部門的農田水利建設專案、發展和改革委員會的農業投資專案、國土資源局的農田整治專案交由農業農村局承擔專案建設及管理，隨後，各區縣按照改革方案，由區縣編辦和有關部門進行了相應職能劃轉。

縣級財政部門按照單位人員編制核實下撥辦公經費，僅用於單位日常工作費用的支出，無專門開展此項工作的經費。專案建設產生的費用基本按照國家財政部令第（xxxx）號《國家農業綜合開發資金和專案管理辦法》，在專案申報時進行申請列支並支出。

（三）工程管護責任落實及執行管理。

按照專案建設要求，在工程竣工完成後，各區縣對專案進行驗收，並按照“誰受益，誰使用，誰管護”的原則進行資產移交，將專案的管護權力交由鎮、村級實施，負責工程設施的保值增值。村級也基本落實人員進行灌溉管理。由於人員管護報酬低，管護制度執行不力，日常監管措施不嚴，管護人員在平時基本上不對工程設施進行維護，在抗旱時間只進行灌溉管理，致使部分工程設施帶病執行甚至不能執行，影響農作物產量。

農業節水灌溉情況。xxxx市水資源總量多年平均xxxx億m³，人均xxxxm³。“十三五”時期，全市共新增農業節水灌溉面積xxxx萬畝。每年度新增農業節水灌溉面積情況為：xxxx年xxxx萬畝、xxxx年xxxx萬畝、xxxx年xxxx萬畝。主要做法和模式：積極推廣旱作節水補灌技術，實施農業高效節水灌溉，引導群眾發展節水灌溉，減少用水量。

（五）農田水毀受災情況及排澇措施。根據調研情況，xxxx年xxxx月以來，xxxx市及各區縣“秋淋”比往年偏早xxxx天開始，全市平均降水量xxxx毫米，較歷年同期偏多xxxx倍，連續降雨天氣造成農田土壤水分飽和，部分農田出現積水現象，給區縣“秋收”、“秋播”及當前其他農業生產活動帶來了較大影響。截至xxxx月底，全市農作物受淹xxxx萬畝，目前，仍有積水面積xxxx萬畝；水毀農田及農田設施xxxx萬畝，其中，xxxx縣最為嚴重，水毀農田xxxx萬畝，導致耕作土層沖刷剝離，道路、渠道、機井等設施沖毀；xxxx區受災面積達xxxx萬畝，經過多次排澇排洪後，仍有xxxx畝農田受損；xxxx區受災面積xxxx萬畝；xxxx區受災面積xxxx萬畝，xxxx萬畝農作物積水嚴重，水深最高達xxxx米以上；xxxx區受災面積xxxx萬畝。

具體排澇措施：1。第一時間排水自救。一是xxxx農業農村部門積極籌集水泵等排水裝置，組織農戶對積水較少的農田進行機械排水作業。二是依據地勢開溝引水到渭河，進行排澇。

2。最佳化高標準農田設計方案，提升抵禦自然災害能力。根據現有農田條件和發展方向，瞄準“灌排設施配套、土地平整肥沃、田間道路暢通、農田林網健全、生產方式先進、產業效益較高”的目標，進一步強化專案設計中的水系建設、灌排設施等整體規劃意識，提升抵禦自然災害的能力，做好xxxx高標準農田設計規劃。

3。加強農機作業能力，提高機械化水平。堅持成片建設，著力提高地力，達到田網、渠網、路網“三網”配套，實現農田排灌能力、土壤培肥能力、農機作業能力“三力”提升，全面提升土地產出率、資源利用率和勞動生產率，推動農業現代化建設，為確保糧食安全，增加農民收入，促進農村經濟發展奠定堅實基礎。

4。實施清淤疏浚，確保排水暢通。與水務部門加強溝通，對排水系統進行系統清淤疏浚，按照淤堵、公路穿越、村莊過境等因素，分級遞進原則，完成主幹溝道原斷面恢復，從而滿足農田漬澇的排放任務。下一步對排水溝道進行提標改造，在保障糧食安全群眾生產生活的前提下，做到河暢、水清、生態優，提升改善鄉村小氣候環境。

5。持續宣傳教育，提高群眾意識。透過各種方式加大對群眾的宣傳教育力度，引導群眾樹立主人翁意識，保護排水溝、渠，禁止傾倒垃圾既能提升農村人居環境，又能保證農作物的安全，還能提高群眾的經濟收入水平。

6。支援行政村組建搶險排澇隊伍。排澇任務大的村組應根據自身情況建立專門的搶險排澇隊伍，明確職責和任務，加強技術培訓和實戰演練，保證關鍵時刻拉得出、搶得上、守得住；同時，各級水利部門應派技術人員深入基層，具體指導農田排澇工作。

二、存在的問題及原因分析

（一）工作體制中存在的問題。機構劃轉後，體制機制建設未能跟上發展進度，由於各部門對原來已建的專案資料未進行移交，市、縣農業農村局在專案申報時還存在底子不清，資料不準確的現象，影響了工作的規範性和任務進度；工作體制、機制有待於進一步改進提升。

（二）現行高標準農田建設專案投資標準較低。目前專案資金主要依靠中央、省級財政投入，無法滿足實際建設發展需要。畝均投入水平不高。由於高標準農田建設面積較大，當前畝均投資標準不高。xxxx年、xxxx年和xxxx年中央財政分別安排高標準農田建設補助資金xxxx萬元、xxxx萬元和xxxx萬元，用於規劃建設xxxx萬畝高標準農田，畝均投資約為xxxx元。據專家測算，要建設適應現代農業發展需求的永久性高標準農田，平原地區畝均投資至少需xxxx元左右，缺口較大。

（三）高標準基本農田建設過程存在的問題。

1。立項階段。應遵循xxxx市國土空間規劃，此規劃是國土空間開發與保護的行動指南，對高標準農田建設專項規劃和詳細規劃起指導和約束作用。由於此規劃尚未公開，目前，xxxx市高標準農田專案選址主要是建設單位自主篩選，篩選的基礎資料主要包括“耕地質量分等定級”“區縣國土資源志”，由於資料相對滯後，土地利用型別又隨年改變，建設單位在招標專案選址存在一定的主觀性。

2。設計階段。普遍而言，農村田塊相對破碎分散，不利於集中管理，設計部門單從單項工程入手，分析設計階段存在的問題。如土地平整，xxxx處於xxxx，從地形坡度和耕地質量而言，都屬於適耕農做區，但各區縣實際地形而言，都屬於“大平小不平”，土地承包到個人，土地平整難度加大。在考慮管線鋪設時，只考慮順地形鋪設，便利灌溉，但對細節問題考慮少，裝置安全使用壽命無法有效保證；在灌溉與排水工程，高壓線路和變壓器受到電力部門的管制影響較大。xxxx市範圍內高標專案在因地制宜選取水源的，都採取了地下水灌溉的方式，滿足農田作物集中用水的需求，目前大多數機井取水層都包含了多個含水層，xxxx縣xxxx鎮井深xxxx米以上 ，xxxx縣xxxx井深xxxx米左右，xxxx等地下水相當豐富的區縣井深也在xxxx到xxxx米不等。目前在設計過程中，井深基本結合舊井深度考慮，但因受地下水位逐年下降影響，機井在執行xxxx年後，部分機井目已出現吊空，形成乾井，甚或報廢。xxxx年前後實施的專案區，受專案區農作物佈局影響，單眼機井設計面積控制在xxxx畝左右，專案實施完成後，大部分群眾進行了農作物種植結構調整，原有灌溉設施已不能滿足灌溉需求。在專案設計時，因受上圖入庫限制，該區域已不能再次進行申報、建設，在抗旱時節，灌溉矛盾日益凸顯。

施工階段，施工階段存在的主要問題，一是建設單位監督力度不夠；二是設計單位前期作業時，存在不細緻、不嚴謹；三是監理單位隱瞞包庇普遍；四是專案竣工驗收不嚴格，未嚴格進行工程質量檢驗，工程使用壽命不能得到保證；五是村民農作物長期佔用村道、渠溝兩側等基本公共區域，工程施工和農作物生長期存在衝突，影響工程進度；六是村民綠化配套觀念淡薄，種植防護林，選種不嚴謹，存在脅地情況，阻礙較大。

（四）高標準基本農田建設後期存在問題。

1。重建設輕管理。政府投資惠民專案普遍存在的問題是重建設輕管理，導致專案在實際投產使用後，實際使用年限遠遠低於設計服務年限。鎮村兩級在專案申報時能夠積極主動，在專案建設完成後，對專案管護重視程度不夠，只是簡單地指定人員進行了管理，沒有靜下心來細緻研討制度及措施；管護人員工作責任心不強，服務群眾意識不夠，不能夠在灌溉結束時細緻排查工程存在的隱患，導致工程設施有時“帶病”執行，小隱患造成大問題；專案建設單位由於經費限制，後期調查研究少，接到村級問題反映才進行摸排處理、指導；加之村級經濟基礎薄弱，對損壞的裝置不能及時維修，導致工程設施不能及時發揮其應有效益。

2。排澇能力不足。①溝渠配套體系不完善。一是溝渠排水不暢。一些鬥農溝由於長時間沒有治理，淤積比較嚴重，有的甚至是斷頭溝；農民為方便生產在溝上填堵路壩，影響田間排水。二是橋涵等建築物缺口較大，配套率低。三是排水體系被打亂。近年來，隨著經濟的發展，國、省公路幹線和高速路的相繼建設，農村村鎮建設的快速發展，打亂了原有的排水體系，大量排水溝被垃圾、雜物填平或堵塞，遇澇積水不能順利排出。四是全市還沒有專門的排水泵站。我市排水體系全部為自流排水，還沒有建設專門的抽水排水區。

②缺少排澇工程規劃。從中國乾溼地區分佈圖來看，xxxx年降雨量400mm，屬於xxxx和xxxx地區，xxxx還沒有出臺專門的關於農田排澇方面的治理規劃及針對面上農田排澇方面的應急預案，各級xxxx也沒有這方面的資金投入。隨著xxxx森林覆蓋大幅提升和xxxx的生態恢復，“雨線”不斷越過xxxx，根據“xxxx”統計資料，xxxx年xxxxmm的年降雨量這樣，就造成了治理無序，遇澇無策，哪兒澇治哪兒，排澇工作比較盲目性的局面。

3。除澇工程標準低。一是部分排水溝的斷面達不到排水要求，鬥農橋涵數量達不到配套標準，達不到xxxx年一遇的除澇標準。二是一些排水溝多年失於疏浚，淤堵嚴重，影響了排水速度。三是還有相當一部分低窪易澇地未得到治理，邊遠地區還存在治理死角，這些農田的排澇標準更低。

4。電力配套不足。目前高標準農田建設中，特別是井灌區，由於增加機井，原有變壓器大部分不能滿足抗旱需求。據電力部門測算，1臺50KV 變壓器配套齊全安裝完成後需要xxxx萬元 ，1千米高壓線路架設完成費用大約在xxxx萬元左右。受資金限制，大部分機井共用一臺變壓器或變壓器超負荷執行的情況普遍存在。透過對xxxx年以前部分專案調查，因變壓器容量不足，機井灌溉時不能同步執行者達到xxxx%以上，導致灌溉延誤，造成作物減產。

5。田間道路不暢。農田內田間道路多為泥結石路面或砂石硬化路面，路面質量差，凹凸不平，斷“頭”路多，達不到“路相通”要求。農田內生產道路間隔多為xxxx米至xxxx米之間，寬度僅為xxxx米左右，每到雨雪天氣，難進難出，農田作物生產條件差，收穫季節，農業機械生產、運輸不便，制約高效農業的進一步發展。工程設計基本上只對骨架道路進行設計，改造提升，但由於受畝均投資限制，數量少，“方田”格局不明顯，與高標準農田要求有差距，也遠遠不能滿足群眾生產實際需求。

（五）節水灌溉中存在的問題。目前大田作物農業節水灌溉設施主要是政府投入，灌溉方式以渠灌和管道灌為主，而節水節肥效果更好的噴灌和滴灌應用較少。滴灌、噴灌等節水灌溉方式在經濟作物上應用相對較多，但多以成本較低的噴灌帶應用為主，將灌溉與施肥相結合的水肥一體化應用較少。水肥一體化裝置一般每畝需一次性投入xxxx元，對於農民來說費用相對較高，目前還難以承受。另一方面，由於水肥一體化前期投入具有面積越大，每畝投入成本越低的特點，xxxx土地集約化經營程度低也是限制其發展的重要原因。

三、對策及建議

針對以上問題，結合國家相關法律法規，總結群眾意見，提出如下建議。

（一）統籌協調專案立項。在專案立項之前，建設單位要彙總本區縣的各項基礎資料，對農用地整治潛力進行分析，對專案區進行最佳化比對，保證投資效益最大化。不同單項工程，涉及到相應的政府部門，從資料共享、資金整合、資訊互通、相互配合四個層面，要求各部門統籌協調有序開展各項工作，可由上一級政府主管部門加強溝通協調，或者直接授權建設單位，以保證各部門，如電力、水務、xxxx等部門形成合力，確保專案區的實效性和可行性。各xxxx成立農田建設領導小組，設在農業農村局，領導小組組長由xxxx部門主管xxxx的xxxx擔任，xxxx、xxxxxxxx、xxxx、xxxx等相關部門負責人為成員，共同負責、研討、商定專案相關事宜，確保機構健全、專案實施順暢。

1。配足專案建設資金，確保“高標準”農田真正成為高標準農田。

目前，xxxx市各xxxx下達的高標準農田建設畝均投資僅xxxx元左右，工程建設達不到“灌排設施配套、土地平整肥沃、田間道路暢通、農田林網健全、科技先進實用、優質高產高效”的高標準農田建設要求。據測算，方田格局按照xxxx計算，道路寬度按照xxxx米計算，千畝耕地內需建設道路xxxx，扣除交通部門已建水泥硬化路面及原有公路xxxx%左右，需修建道路xxxx m2，水泥硬化路面每平方米按照xxxx元計算，僅田間道路一項，每千畝需投資xxxx萬元。現今，在田間道路措施中，各區縣道路修建僅僅對群眾最迫切、最重要的骨架道路進行了修建，達不到田間道路通暢的要求。在變壓器配套建設中，只對新打機井進行了配套，原有機井電力不足的問題大部分沒有解決，原有機井同步執行利用率不高。在建設內容方面，建議要配足建設資金，擬定高標準農田建設補助資金涵蓋各項建設內容的基礎上，每畝均投資xxxx元。

2。加強建後管護宣傳，強化建後管護。

一是設立建後維修專案，確保工程設施正常執行。對於多年前實施的農田水利專案，因鎮村經濟基礎薄弱，無力維修而導致工程設施癱瘓的，按照“村申請，鎮稽核，縣複查”的原則，進行維修申報，xxxx部門審批；計劃下達後，xxxx部門按照工程建設的相關程式進行建設，xxxx進行驗收。二是加強建後管護宣傳工作和管護人員培訓。工程管護得好壞，直接涉及工程執行，影響群眾受益。為此，xxxx部門應當高度重視建後管護工作，特別是村組作為工程建設的受益者，應積極研討管護方案，制定嚴格管護制度，明確管護報酬，實行獎罰措施，落實專人，建立健全管護體系。建設單位積極開展建後管護宣傳工作和管護人員培訓，在每年應對已建專案區進行“回頭看”，對問題工程設施指導村組及時修復，確保工程設施正常執行。使群眾珍惜工程實施，愛惜工程設施，自覺維護工程設施，杜絕人為損壞，避免違章操作。

3。立足農業高質量發展，構建現代農業生產體系。

一是加強耕地保護，執行最嚴格的基本農田保護制度，嚴守耕地紅線，嚴防亂佔耕地行為。近年來隨著產業結構調整、區域經濟發展，區域特色產業發展迅猛。湧現了多種立縣支柱產業，如xxxx種植面積已達xxxx萬畝，苗木花卉種植面積已達xxxx萬畝，蔬菜xxxx萬畝，分別佔xxxx域耕地面積的xxxx%、xxxx%、xxxx%；xxxx、xxxx種植面積xxxx萬畝，佔縣域土地面積的xxxx%，xxxx%；xxxx區xxxx葡萄種植面積xxxx萬畝，佔縣域土地面積的xxxx%，xxxx%；xxxx種植面積已達xxxx萬畝，佔縣域土地面積的xxxx%，xxxx%；xxxx 種植面積xxxx萬畝，佔縣域土地面積的xxxx%，佔全區耕地面積的xxxx%。這些作物的種植大大地縮減了糧食種植面積。為了積極實施“藏糧於地、藏糧於技”戰略，持續守住耕地紅地、持續保育耕地和土壤質量，建議加大糧食種植補貼力度。二是將高標準農田建設與土地承包經營權流轉結合起來。針對田塊破碎的問題，有必要結合土地承包經營權流轉，使田塊連片，以促進農業規模化，產業叢集化，同時，規模實施耕地質量保護與提升，持續推廣秸稈還田、恢復綠肥種植、增施有機肥等措施，提升片區土壤肥力，確保土壤質量，減少耕地撂荒。三是立足產業發展，補齊基礎設施短板。按照“填平補齊、缺什麼補什麼、避免重複建設”的原則，以提質增效為目標，聚焦主導產業，補齊短板，完善配套基礎設施，開展高標準農田建設，確保群眾適時、適量灌溉，增加群眾收益。

4。投資渠道單一，社會資本參與難。

《關於紮實推進高標準農田建設的意見》（ xxxx［xxxx］ xxxx號）指出“調動社會力量積極性，共同參與高標準農田建設和管護。各地可探索實行委託代建、特許經營和購買服務等方式，支援專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等新型經營主體和工商資本投資建設高標準農田”。目前實施的高標準農田建設專案基本為政府投入，在資金籌措上主要靠中央或省級財政專項資金。但由於高標準農田建設投資規模大、建設週期長、收益慢且不確定，而多數民營資本注重短期投資回報率，造成民營資本參與農田水利建設存有顧慮、態度謹慎、積極性不高，當前仍以政府投資為主。

5。多層監管保障工程質量。

堅持高標準農田高標準建設，確保工程質量，專案初期廣泛徵求意見、統一規劃、科學佈局、最佳化設計，嚴把規劃設計關。xxxx、xxxx、xxxx三級落實專人負責，xxxx級部門加強現場指導和檢查監督，施工期間每週巡查xxxx次。專案鎮（街）安排專業人員全過程、全天候跟蹤檢查，督促進度、監督質量，對發現的問題，及時交辦、協調處理。專案村要落實主體責任，及時協調各方矛盾，做到發現問題及時處理解決，掃清施工障礙。建立健全專業公司監理、業主單位監管、群眾主動監督、紀檢全程參與、第三方檢測驗收的管理體系，有效保障工程建設質量。對達不到進度和質量要求的專案，鎮（街）黨委政府主要領導要直接約談相關責任人。

6。治理對策。

①因地制宜，編制全市除澇工程治理規劃。一是做好普查，摸清家底。xxxx水利部門要認真進行xxxx次除澇工程現狀普查，摸清現有工程現狀，包括鬥農溝的數量，淤積程度，橋涵的數量，損壞程度，需新建和維修的數量等相關基礎資料，為制定規劃打好基礎。二是依據普查，做好規劃。要在普查的基礎上，xxxx水利主管部門以本級為單位把xxxx域內的低窪易澇地進行分割槽，並做好治理規劃。規劃要本著“集中連片，分期治理，整體推進”的原則，以疏挖鬥農溝，修建橋涵，清理堵水路壩，打通排水通路為重點，力求建一片，成一片，發揮效益一片。

②多方籌資，確保除澇工程建設的投入。除澇工程建設是一項工程量大、範圍廣、較分散、投資大的工作，必須要有足夠的建設資金作保障。目前，在不能完全依靠國家投資建設的情況下，要採取國家、地方、群眾和社會資金共同參與的辦法進行建設。透過積極爭取國家專案資金，帶動受益群眾投資建設除澇工程的積極性，透過加快水利工程產權制度改革步伐，調動社會資金投入除澇工程建設。縣鄉政府每年也要拿出一定數量的資金給予補助。國家投一點，地方配一點，群眾籌一點，社會資金參與一點，多渠道，多角度，多措施解決工程建設資金不足的問題。

③加快建設，建成滿足排澇要求的排澇工程體系。一是要根據本市的氣候條件，作物種植種類和耐澇能力、經濟條件等因素合理確定修建農田排澇工程的建設標準。根據本市實際情況，五年一遇除澇標準即可澇足要求。二是要根據農田排澇工程規劃，制定切實可行的年度實施計劃，分期、分批按計劃實施。三是要加強農田排澇工程建設的質量監督和管理，建成優質工程，效益工程，民心工程。

④強化措施，解決除澇工程的管理問題。一是要深化改革，對面上除澇工程實行拍賣、租賃、承包、股份合作等形式的產權制度改革，明晰所有權，落實使用權，放開經營權，盤活水利工程存量資產。以產權換資金，以存量換增量，以搞活調動管理者、經營者的積極性。二是要制定切實可行的工程管護制度，明確責、權、利，制定獎勵懲罰措施，使管理好的有所得，管理差的有所畏。三是xxxx要落實一定數量的管護經費，並納入財政預算，形成制度，走向規範。透過採取這些措施，使農田排澇工程有人建，有人管，充分發揮工程效益。