2011年實施的《國有土地上房屋徵收與補償條例》，是目前規範非集體土地上房屋徵收補償的主要法律規範。該條例以“國有土地上房屋”為標的物來展開規定，其針對物件應理解為目前市場上的小區房，即單元樓。這種樓房的業主一般沒有獨立的院落即土地使用權，而是在基於樓房面積的基礎上，分享相應份額的土地使用權。

對國有土地上房屋進行徵收補償時，其房屋價格已經包括了土地價格。且該條例明確規定，徵收房屋時，土地使用權同時收回。該條例忽略了另外一種情形，即有些國有土地上的房屋，並非都是單元樓的形式，而是另有一種和農村一樣的情況：在獨立的院落，在該院落裡有一棟或兩棟房屋。此種情況下，房屋本身是一個標的物，院落也是一個標的物。對於該種空院落，是否應當補償呢？

對於此種情況，在缺乏明確法律規定的情況下，最高人民法院於2013年以答覆的形式做出了司法解釋，即《最高人民法院關於徵收國有土地上房屋時是否應當對被徵收人未經登記的空地和院落予以補償的答覆》。該《答覆》的原文如下：

山東省高階人民法院：

你院《關於徵收國有土地上房屋時是否應當對被徵收人未確權登記的空地和院落單獨予以補償的請示》收悉，經研究，答覆如下：

對土地公有制之前，透過購買房屋方式使用私有的土地，土地轉為國有後迄今仍繼續使用的，未經確權登記，亦應確定現使用者的國有土地使用權。國有土地上房屋徵收補償中，應將當事人合法享有國有土地使用權的院落、空地面積納入評估範圍，按照徵收時的房地產市場價格，一併予以徵收補償。

此復

二〇一三年五月十五日

如此一來，院落、空地的補償問題，貌似十分確定了。但仔細研究這一《答覆》，卻發現還有些不確定的問題。首先，該《答覆》裡確定是一個規則還是兩個規則。如果說《答覆》裡確定的是一個規則，那麼給規則就是：“只有對土地公有制之前透過購買房屋方式使用私有的土地，其空地和院落在徵收時才應予以補償。”這個規則實際上限定了對於空地、院落予以補償的前提條件——對土地公有制之前透過購買房屋方式使用私有的土地。如果《答覆》裡確定的是兩個規則，那麼這兩個規則分別是：“一、未經確權登記的土地，在特定條件下也是可以確定為國有土地使用權的。二、對於空地、院落應當均應當予以補償，且不受限於“對 土地公有制之前透過購買房屋方式使用私有的土地”這一條件。”

目前，臧雲律師的傾向於支援第二種觀點。但第二種觀點中，又有一個問題，對於出讓和劃撥的空地、院落，是否均應同樣對待？

臧雲律師對此問題的分析如下：《物權法》第一百二十一條規定：“因不動產或者動產被徵收、徵用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償。”。透過劃撥方式獲得的建設用地使用權，作為一種用益物權，依據該規定可以獲得相應的徵收補償。因該規定並未將劃撥作為一種例外予以排除。持反對意見者可能會以《物權法》第一百四十八條作為反駁依據，該條規定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，並退還相應的出讓金。”。該條規定的是，對房屋進行補償，對房屋所佔土地退還相應的出讓金，即“房補地退”的模式。實際上，該條款和《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定的模式是不一致的。《條例》規定是“房地一體”的模式，即房屋補償，補償的是“房地產”價格，而非單獨的“房屋”價格。事實上，脫離了地價的房價，是無法成立的。這是法律規定層面的“不協調”問題。認為劃撥空地和院落不應補償的另一個理由是，劃撥土地本來就是無償使用的，所以徵收時就應該無償收回。臧雲律師認為，對於這個問題要具體情況具體分析。具體來說，就是要搞清楚劃撥的原因是什麼？如果確實是國家機關或者科教文衛體公益事業等用地，其取得方式確是無償取得的，徵收時單獨給予補償，不符合該種劃撥用地的公益性質。但另外一種情況是，雖然土地證上寫的是劃撥，但實際上當事人在取得該土地時是支付了對價的，比如徵地費、佔地款甚至可能是其他名目的贊助費用。名為劃撥，實為出讓。在此情況下，以“劃撥”為由對土地不予補償，顯然不符合事實情況，也無法很好的保護當事人的合法權益。

所以，臧雲律師的結論是，對於劃撥的土地、院落是否應當予以補償，應當本著實事求是的原則，具體問題具體分析，區別情況區別對待，而不應統一而論。

本文作者：臧雲律師，實為北京京坤律師事務所高階合夥人。北京拆遷律師_企業拆遷律師__行政訴訟律師|臧雲律師