近日，農村承包地退出問題再次成為熱點。

起因是，農業農村部答覆全國人大代表建議時表示，將按照中央要求，指導地方在充分尊重農民意願的基礎上，明確退出承包地農戶的主體資格，穩步探索建立農戶承包地退出機制。

現有的農村土地承包格局，是上世紀90年代“二輪”承包時確立的。當時中國的城市化率剛剛超過30%，絕大多數人口仍然被束縛在土地上。

今天，中國城市化率已經接近64%，農業就業份額已經降低到25%以下；如果進一步考慮生產集中度水平，在農業從業人員中，佔比不超過5%的專業農戶承擔了超過50%的產能，而且這一產能集中趨勢正日益加深。上述現象反映出的一個特徵化事實是：現有的土地承包格局已經與真實的土地經營格局出現了嚴重的錯置。這是啟動進城農戶承包地退出改革的現實依據。

一、政策歷程

所謂農村承包地退出，本質上退出的是農村土地承包權。而這項權利，實際是從農村集體經濟組織成員權轉化而來的。同樣性質的，還有農村宅基地資格權和集體資產股權等農村權益。農村土地承包權等各項農村權益的退出並不是一項新政策，此項改革已經討論了很長時間。

2015年，黨的十八屆五中全會明確，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支援引導其依法自願有償轉讓上述權益。

2016年，農村土地“三權分置”改革啟動，明確提出要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。

2018年修訂的《農村土地承包法》規定，承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支援其按照自願有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包經營權交回發包方。

2021年新修訂的《土地管理法實施條例》規定，國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地。

除上述政策規定外，有關部門已在多個地區組織開展了多輪改革試點。2014年，第二批農村改革試驗區中的四川省成都市、重慶市梁平縣、四川省內江市市中區等三地開展了“農村土地承包經營權自願有償退出”試驗。此後幾年間，農業農村部又陸續組織上海、山東、寧夏、湖北等地的部分縣（市區），開展了農村土地承包權退出試點。

2019年底，國家發展改革委等18部門印發的《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》提出，建立進城落戶農民依法自願有償轉讓退出農村權益制度，探索其向農村集體經濟組織退出承包地農戶承包權、宅基地資格權、集體資產股權的具體辦法。從這一部署來看，農村權益的“一攬子”退出將會成為未來改革的一個重要趨勢。

二、操作難題

從改革提出，到一系列改革試點，農村土地承包權退出已經走過了六個年頭，但此項改革仍未能充分破題。比如，此前在四川省成都市、重慶市梁平縣、四川省內江市市中區三地開展的改革試點，由於種種原因難以深入。其中主要存在三方面問題：

（1）試點地區普遍採取了“長期退出”模式，而非“永久退出”模式。

所謂“長期退出”，是允許農戶將“二輪”承包期內剩餘期限的土地承包權退回村集體，但保留在下一輪土地承包時重新申請承包地的權利。這一改革思路具有明顯的侷限性，為“二輪”承包到期後各方的再次博弈留下了尾巴，因此推行起來並不順暢。

（2）試點中土地承包權只能退還村集體，而不允許農戶之間進行轉讓。

這一約束的直接結果就是退地補償資金籌措困難，各地的補償資金都是以財政墊付為主，同時輔之以集體經濟組織自籌、銀行融資等手段，不具有可持續性。《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》中仍然延續了這一做法，即農村權益的退出物件仍然只能是農村集體，而不包括符合條件的其他農村集體經濟組織成員。如果延續這一做法不加改變，資金問題仍然會是一個關鍵瓶頸，改革恐怕很難取得突破性進展。

（3）試點中只對土地承包權退出進行了部署，未對宅基地資格權、集體資產股權的退出統籌作出安排。

這使得原本應該整體推進的改革被人為割裂。《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》已經改進了這一做法，對農村權益的“一攬子”退出作出了部署，不過目前尚未見到成熟經驗。

三、改革建議

前面講過，農村土地承包權、宅基地資格權、集體資產股權的背後，是農村集體經濟組織成員權。從深層次講，上述權利的退出，本質上是農村集體經濟組織成員權的退出，這就涉及到農村集體所有制內在屬性的更新。因為現行的農村土地集體所有制在民法框架中屬於“總有制”，理論上是一種不可分割、不可解體、不可退出的集體制度。但要知道，嚴格意義的“總有制”，僅適用於簡單社會的農業共同體，很難適應現代化經濟體系的要求。因此，從全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的角度出發，需要對農村集體經濟制度作出適應性變革，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟執行機制。

只有明確了這一基礎性認識，才能打破改革的意識形態束縛，從而在根本上破題農村權益退出改革。

具體改革建議包括以下方面：

（1）大膽探索農村權益“永久退出”機制。

為避免土地承包關係的反覆博弈，應當允許進城落戶農民依法自願有償“永久退出”農村的各項權益。這個過程中，要把選擇權交給農民，而非想當然地認為“農民會隨意變賣土地”，因此必須“替民做主”。如果確實要採取一定的兜底措施，可以考慮給與農民一段時間的“冷靜期”，在這個時段內允許退出農村權益的進城落戶農民在一定期限內以原有價格重新獲得土地承包權或者其他權益，當然未必落實到原來的具體地塊上面。

（2）明確農村權益承接主體的資格範圍。

按照《農村土地承包法》的規定，承接退出的土地承包權的，既可以是農民所屬的農村集體經濟組織，也可以是本集體經濟組織內的其他成員。從法律邏輯一致性的角度講，宅地基資格權和集體資產股權也是同樣道理。但在改革試點工作中，還是隻允許將相關權利退還村集體，而未設計成員間“退出—承接”的具體機制，這意味著法律規定實際成了一種“空制度”。農業農村部在答覆全國人大代表建議時強調要“明確退出承包地農戶的主體資格”，實際從改革操作性層面講，“明確承接主體的資格範圍”同樣重要。

（3）建立農村權益退出改革的市場化框架。

此項改革之所以長期難以破題，很重要的一點就是政府主導色彩濃厚，市場化機制未能建立起來。下一步改革中，要設計一套科學的市場化框架，推動農村權益“退出—承接”主體間的自主談判和協商定價，政府主要發揮引導、監管和保障作用。農村改革40多年的經驗表面，在一個市場化的框架下，農民會作出理性的選擇。這個經驗已成為顛撲不破的真理。

[本文原發澎湃新聞，作者陳明為中國社會科學院政治學研究所副研究員，主要研究領域為鄉村治理、土地制度、農村改革，出版有《土地政治論》《直面中國種子問題》（主編）等。]