關於排汙許可的改革方案指出，作為固定汙染源環境管理的核心制度，排汙許可制度將銜接環評制度，融合總量控制制度，為環境保護稅、環境統計、排汙權交易等工作提供統一的汙染排放資料，最終建立起精簡高效、銜接順暢的固定源環境管理制度體系。

事實上，與排汙許可相關的幾項制度，也大多處在改革階段，除了自身的改革任務，也都面臨制度之間的銜接問題。排汙許可作為核心制度，在這場1+n 的改革裡，必須首先落實了理順了，才能搭起精簡高效的環境管理制度體系的框架。

如何理順排汙許可與各項制度的關係？改革與改革的碰撞又會產生怎樣的效應？

排汙許可制度改革的重大使命，就是要整合銜接相關環境管理制度，成為固定汙染源環境管理的核心制度。

有些思路已經清晰，有些還需探索；有些因為事權在一個部門，銜接起來有天然的優勢，有些還須與其他不同部門及地方政府協調，改革之路任重道遠。

我們梳理了排汙許可制度與其他幾項環境管理制度的關係，未必準確全面，與讀者共同探討。

1. 與總量控制制度的關係

已有的總量控制指標，要作為確定許可排放量的一個依據

排汙許可證載明的許可排放量，即為企業汙染物排放的總量指標

2. 與環評制度的關係

環境影響評價，是申請排汙許可證的前提，環評檔案的主要要求，要納入排汙許可證

排汙許可證執行情況，是建設專案驗收和環境影響後評價的重要依據

3. 與環境保護稅、環境統計、排汙權交易的關係

重點在資料共享

排汙許可管理形成的企業實際排放量，就是共享的汙染排放資料

4. 與環境風險管理的關係

環境風險防範關口前移，環境風險排查評估是防止超許可排汙的重要手段

特殊時期的汙染物排放管控要求，納入排汙許可證

1. 與總量控制制度的關係

已有的總量控制指標，要作為確定許可排放量的一個依據

排汙許可證載明的許可排放量，即為企業汙染物排放的總量指標

與總量控制制度的銜接，須協調政府目標責任、環保部門行政管理責任、企事業單位利益等的關係，達到環境、經濟、技術的統一可行，建立固定汙染源與環境目標的響應關係。某種程度上，排汙許可對環境質量改善的影響，主要看這組關係處理得如何。

總量控制制度實施多年來，對減少汙染排放，調整產業結構起到了積極作用，在落實政府環保主體責任方面成效顯著。然而，以行政區域為單元分解排放總量指標、核算考核總量減排，涉及排汙單位的範圍比較小，排汙總量基數不清，也缺乏相應監控，對推進排汙單位主動減少汙染排放的作用有限。

目前，總量控制制度與排汙許可制度融合的思路已經成熟，排汙許可將作為落實排汙單位總量控制的重要手段，協同改革總量控制制度。

排汙許可制度如何落實總量指標?

排汙許可改革，將有望改變從上往下分解總量指標的行政區域總量控制制度，建立由下向上的企事業單位總量控制制度，讓總量控制的責任迴歸到企事業單位，從而落實企業對其排放行為負責、政府對其轄區環境質量負責的管理模式。

《排汙許可管理辦法（試行）》明確，企業的許可排放量就是其總量控制指標，在法律層面解決了企事業單位汙染物排放總量控制的法律責任問題。排汙許可證載明的許可排放量，即為企業汙染物排放的總量指標。

一個區域內所有排汙單位許可排放量之和，就是這一區域固定源的總量控制指標。

企業的許可排放量如何確定?

環保部門按照行業技術規範規定的重點汙染物允許排放量核算方法，以及環境質量改善的要求，確定排汙單位的許可排放量。

對於在《排汙許可管理辦法（試行）》實施前，已有重點汙染物排放總量控制指標分解落實的排汙單位，按照行業重點汙染物允許排放量核算方法、環境質量改善要求，以及重點汙染物排放總量控制指標，從嚴確定其許可排放量。

對於2015 年1 月1 日及以後取得環評審批意見的排汙單位，環評確定的排放量嚴於上述兩種情況的，應當根據環評的要求來。

地方政府制定的環境質量限期達標規劃、重汙染天氣應對措施中，對企事業單位有更嚴格控制要求的，應當在排汙許可證中予以明確，企業依證排汙。

一句話，許可排放量的確定原則，就是從嚴。

總量控制與濃度控制，取捨還是協同?

以前，對排汙單位排汙管控主要透過排放濃度管控，也就檢查是否達標排放。改革後，對排汙單位排汙的管控，既要看排放標準，也要看總量控制指標，超標和超總量都會受到處罰。

排放濃度與排放總量“雙管控”，是現階段推進汙染物排放精細化管控的必然選擇。特別是針對重汙染天氣、環境質量不達標地區，可以透過提高排放標準、依法確定更加嚴格的許可排放量，讓制度設計與環境質量改善密切掛鉤。

透過排汙許可來實行總量控制，將逐步擴大承擔總量控制任務的企業和行業範圍。總量控制逐步統一到固定汙染源，可以推動建立固定汙染源與環境目標的響應關係。

下一步，還須建立以排汙許可為基礎的總量控制監管，改革總量核算考核辦法，總量減排考核服從環境質量考核，實現固定汙染源與環境管理目標有機響應。

2. 與環評制度的關係

環境影響評價，是申請排汙許可證的前提， 環評檔案的主要要求，要納入排汙許可證

排汙許可證執行情況，是建設專案驗收和環境影響後評價的重要依據

環境影響評價是建設專案的環境准入門檻，排汙許可制是企事業單位生產運營期排汙的法律依據，兩者都是我國汙染源管理的重要制度。環評管准入，許可管排汙，銜接好了，便可以實現從汙染預防到排放控制、汙染治理的全過程監管。

這一組制度的銜接有天然優勢，事權同屬環保部門，且都在改革階段。目前，環保部對兩者的銜接也已有細化的設計。2017年11 月，環保部印發《關於做好環境影響評價制度與排汙許可制銜接相關工作的通知》，對各種情況下環評制度與排汙許可制度的銜接作了具體安排。

環評審批與排汙許可證申領是什麼關係?

環境影響評價，是申請排汙許可證的前提和重要依據。申領排汙許可證時，須提交建設專案環境影響評價檔案審批文號，或者按照有關國家規定，經地方人民政府依法處理、整頓規範並符合要求的相關證明材料。

分期建設的專案，環境影響報告書（表）以及審批檔案應當列明分期建設內容及與汙染物排放相關的主要內容，建設單位據此分期申請排汙許可證。

對那些存在環評歷史遺留問題的，《排汙許可管理辦法（試行）》作了安排，排汙單位如果承諾在最長不超過一年的時間內做出改正並提交改正方案，地方環保部門可以核發排汙許可證。這一規定不但有利於實現排汙許可的全覆蓋，也有利於清理環評歷史遺留問題。

二者對管理物件的分類，是否一致?

《建設專案環境影響評價分類管理名錄》與《固定汙染源排汙許可分類管理名錄》銜接，按照建設專案對環境的影響程度、汙染物產生量和排放量，實行統一分類管理。

可能造成重大環境影響、應當編制環境影響報告書的，原則上實行排汙許可重點管理；可能造成輕度環境影響、應當編制環境影響報告表的，原則上實行排汙許可簡化管理。

許可內容如何體現環評要求?

環保部門結合排汙許可證申請與核發技術規範，對建設專案環境影響報告書（表）進行審查，嚴格核定排放口數量、位置以及每個排放口的汙染物種類、允許排放濃度和允許排放量、排放方式、排放去向、自行監測計劃等與汙染物排放相關的主要內容。

2015 年1 月1 日及以後取得建設專案環境影響評價審批意見的排汙單位，環境影響評價檔案及審批意見中與汙染物排放相關的主要內容，應當納入排汙許可證。排汙許可證核發部門按照汙染物排放標準、總量控制要求、環境影響報告書（表）以及審批檔案，從嚴確定其許可排放量。

排汙許可證的執行情況，對專案驗收和後評價有什麼影響?

排汙許可證執行情況，是環境影響後評價的重要依據。排汙許可證執行報告、臺賬記錄以及自行監測執行情況等，將作為開展建設專案環境影響後評價的重要依據。

無證排汙或不按證排汙的，建設單位不得出具專案驗收合格的意見。

改擴建專案的環境影響評價，排汙許可證執行情況將作為現有工程回顧評價的主要依據，在申請環境影響報告書（表）時，須提交相關排汙許可證執行報告。

為了推動排汙許可制度和環評制度改革，環保部將完善建設專案環評審批資訊申報系統，並與全國排汙許可證管理資訊平臺充分銜接。

3. 與環境保護稅、環境統計、排汙權交易的關係

重點在資料共享

排汙許可管理形成的企業實際排放量，就是共享的汙染排放資料

缺乏統一、權威的環境資料一直是我國環境管理的短板。《控制汙染物排放許可制實施方案》明確，排汙許可制度將為環境保護稅、環境統計、排汙權交易等工作提供統一的汙染排放資料，這個資料就是排汙許可管理形成的實際排放量。

實際排放量如何確定?

確定實際排放量的基本原則是，企業自行核算為主、環保部門監管執法為準、公眾社會監督為補充。

企業自行核算為主：環保部門制定釋出實際排放量核算技術規範，既指導企業自主核算實際排放量，又規範環保部門校核實際排放量，同時也可為社會公眾監督提供參考。實際排放量核定方法採用的優先順序，依次是線上監測法、手工監測法、物料衡算及排放因子法。對於應當安裝而未安裝線上監測裝置的汙染源及汙染因子，以及資料缺失的情形，在實際排放量核算技術規範中，制定懲罰性的核算方法，鼓勵企業按規定安裝和維護線上監測裝置。企業線上監測資料可以作為環保部門監管執法的依據。

環境保護部正在按行業制定排汙單位自行監測指南，規範排汙單位自行監測點位、頻次、因子、方法、資訊記錄等要求。企業根據許可證要求，按期核算實際排放量，並定期申報、公開。

環保部門監管執法為準：採用同一計算方法，當監督性監測核算的實際排放量與符合要求的企業線上監測、手工監測等核算的實際排放量不一致時，相應時段實際排放量以監督性監測為準。

公眾社會監督為補充：環保部制定的實際排放量核算技術規範，以及排汙單位實際排放量資訊向社會公開，公眾可以對認為存在問題的提出質疑，進行舉報或向有關部門提供調查線索。

排汙許可形成的資料，能否作為環境保護稅的依據?

透過資料共享，排汙許可管理形成的企業實際排放量，將作為環境保護稅徵收的主要依據。環保部與稅務總局對資料共享已經達成一致意見。

根據有關檔案規定，環保部門應當向稅務機關交送環境保護監督管理中獲取的資訊，包括排汙單位資訊、汙染物排放口、排放汙染物種類、汙染物排放資料等。稅務機關應當依據環保部門交送的排汙單位資訊進行納稅人識別；納稅人持有排汙許可證的，其汙染物排放口按照排汙許可證載明的汙染物排放口確定。

納稅人申報的汙染物排放資料與環保部門交送的資料不一致的，按照環保部門交送的資料計稅。

排汙許可制度關於自行監測、自證守法的設計，能起到引導企業誠信申報、誠信納稅的作用；而環境保護稅對應稅大氣和水汙染物主動減排的稅收減免設計，也會激勵企業主動防治和減排，客觀上助力於排汙許可制度“按證排汙”的落實。

排汙許可管理依據的《固定汙染源排汙許可分類管理名錄》是一個動態更新名錄，現在被納入的管理物件只有《大氣汙染防治法》《水汙染防治法》中規定的排放大氣和水汙染物的企業。而環境保護稅的徵收物件包括產生大氣汙染物、水汙染物、固體廢物和噪聲的企業。所以，現階段的資料共享主要在排放大氣汙染物、水汙染物的企業。隨著法律法規最新要求和環境管理需要的變化，《固定汙染源排汙許可分類管理名錄》會進行動態更新，屆時與環保稅資料共享的範圍會進一步擴大。

排汙許可管理資料，可以為排汙權交易提供多大空間?

排汙權是政府給予企業對環境容量資源或者是汙染物排放總量指標的使用權，以排汙許可證的形式予以確認。我國的排汙權有償使用與交易早已開始試點，主要是企業從政府獲取環境容量指標。目前，排汙權有償使用及交易與總量控制政策的關聯並不明顯，只是作為一種輔助性的汙染物減排手段存在。

排汙許可制度改革後，總量控制落實在排汙許可證上，這樣，以排汙許可證為憑證的排汙權有償使用及交易，便與總量控制制度銜接了起來，成為排汙許可制度落實總量減排的市場手段。企事業單位在履行法定義務的基礎上，透過淘汰落後和過剩產能、清潔生產、汙染治理、技術改造升級等產生的汙染物排放削減量，以排汙許可證為依據，可按規定在市場交易，以激勵排汙單位主動減排。

排汙許可證是排汙權的確認憑證，但不能簡單地以許可排放量和實際排放量的差值作為可交易的量。排汙單位透過技術進步、深度治理，實際減少的排放量，才可以按規定在市場交易出售。此外，實施排汙權交易還應充分考慮環境質量改善的需求，要確保排汙權交易不會導致環境質量惡化。在環境容量小的地區，對排汙許可證所規定的排汙單位許可排放量有更嚴格的要求，所以有償使用的標準也就更高，可交易的空間也就更小。

排汙許可證是排汙交易的管理載體，企業進行排汙權交易的量、來源和去向均應在許可證中載明，環保部門將按排汙權交易後的排放量進行監管執法。

落實排汙許可，將為環境統計提供什麼樣的資料?

環境統計資料應該客觀反應環境狀況及環境保護工作情況，為環境決策、規劃和管理提供科學依據，是環境管理的基礎工作。隨著環境管理精細化程度的提高，環境統計的作用也越來越明顯。

雖然同出環保部門，但有些地區的環境統計資料與排汙收費等其他環境資料存在不一致，甚至差異很大。缺乏統一、權威的環境資料，給環境管理造成極大困擾。以總量控制為例，如果沒有相對真實的環境統計資料做基礎，造成環境汙染底數和環境容量基數不清，就難以保證目標削減量科學準確。

環境統計雖然有《環境統計管理辦法》作為法律支撐，但缺乏處罰依據，也沒有形成有效監督。同樣是以企業自報為主獲取汙染物排放資料，排汙許可透過自行監測等制度設計和資料不實等的法律責任，為資料的相對真實提供了保障。

排汙許可制度的落實， 加上相關法律制度保障， 會使固定汙染源汙染物排放資料真實、及時，這將成為環境統計等環境制度的統一基礎資料。同時，環境統計也是許可證執行的結果，每年地方的環境統計結果可以作為核查許可證制度執行狀況的依據。

全國排汙許可證管理資訊平臺已建成並在逐步完善，透過實行全國統一的排汙許可證編碼，統一收集、儲存、管理排汙許可證資訊，實現各級聯網、資料整合、資訊共享，形成的固定源汙染物排放資料，將作為環境保護稅、環境統計、排汙權交易等各項環境管理制度的統一資料來源，為固定汙染源協同管理和精細化管理奠定基礎。

4. 與環境風險管理的關係

環境風險防範關口前移，環境風險排查評估是防止超許可排汙的重要手段

特殊時期的汙染物排放管控要求，納入排汙許可證

環境風險管理，如何與排汙許可制度的落實同步?

排汙許可制度的落實，會讓工業汙染環境風險的防範關口前移，有效提高風險防範效果。

從排汙單位的角度，在排汙許可申報階段，也就是實際生產發生前，需要摸清自家的底數，開展環境風險排查與評估，以防範承諾失信風險發生；同時還要完善汙染防治和風險防控措施，防止申領不過或者領證後的其他違法行為發生。在排汙許可證實施階段，企業應當每年開展一次環境風險排查評估，以防止超許可排汙行為發生。

從環保部門的角度，一是督促企業按要求自行開展環境風險排查評估，確保關口前移，把風險消滅在事前；二是嚴格依法核發和監管排汙許可證，對違規發證承擔法律責任，對不按證排汙行為依法嚴懲，讓排汙可能引發的環境風險儘可能的在有效監管之下。

環境風險排查評估雖然不是排汙許可證申領的規定動作，但卻是排汙單位摸清家底、誠信申報、保證承諾、防範違證的重要手段，在評估的基礎上完善防控措施，能有效防範環境風險和超許可排放情況發生。

特殊時期應急措施，如何與排汙許可銜接?

目前，重汙染天氣，依然是我國防治形勢最嚴峻的環境風險，亟須建立精細化管控機制。

《大氣汙染防治法》明確提出，國家層面要建立重汙染天氣監測預警體系，地方政府應當依據重汙染天氣的預警等級，根據應急需要，採取包括責令有關企業停產或者限產的應急措施。

在排汙許可的制度設計中，要求將地方依法依規制定的重汙染天氣應急預案、環境質量限期達標規劃等檔案中，對轄區內企業汙染物排放的具體要求納入企業的排汙許可證中，以法律文書的形式，明確特殊時期和環境質量不達標地區的企業應當承擔的減排義務。排汙許可證成為落實重汙染天氣應急措施的重要法律手段。

這裡說的特殊時期的情況主要有：設區的市級以上人民政府和可能發生重汙染天氣的縣級人民政府，依法制定的重汙染天氣應急預案；國家或所在地區人民政府依規制定的冬防措施、重大活動保障措施；地方限期達標規劃或有關水汙染防治應急預案對枯水期等特殊時期汙染物排放的控制要求等。

在許可證有效期內，國家或企業所在地方政府釋出新的特殊時段要求的，企業應當申請排汙許可證變更，按照新的要求進行排放。

如何透過排汙許可，實現環境風險精細化管控?

精細化管控已經成為當前環境風險管理的迫切要求，排汙許可制度改革提供了很好的契機。

如何利用排汙許可實現環境風險精細化管控？在各地制定的各級別預警減排力度下，再分解細化至具體行業、具體大氣汙染源，首先把工藝水平落後、汙染治理水平低、環境違法行為多發、未按期完成治汙任務、超排放標準或超總量控制排放的大氣汙染源納入應急減排範圍。將以上設計納入到固定汙染源的排汙許可證中，落實“一廠一策”，並嚴格依證監管，對不依證排汙嚴格依法處罰，精細、科學、依法地應對大氣環境風險。